我国区域经济发展不平衡的表现、原因及治理对策

摘 要：我国当前发展不平衡的问题仍然存在，通过区域发展解决发展不平衡的问题，是进入新时代解决社会主要矛盾的途径之一。我国区域经济发展不平衡的原因主要在于不同区域的城市极化效应带来的要素集聚、长期行政分权造成地区发展权利的失衡以及地区资源禀赋差异。长期的发展不平衡突出表现在城乡发展差距、经济发展差距以及地区间产业结构失衡三大方面。西方发达国家的区域平衡发展为我国的区域不平衡发展提供了有益的启示。必须坚持推进乡村振兴战略，建立共同繁荣的新型城乡关系；营造良好的企业经营环境；重视区域协同，加强跨区域合作，才能进一步缩小区域间发展差距，实现协调发展。

关键词：不平衡；区域协调；城市与区域

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）05-0032-06

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”区域经济发展不平衡是“不平衡的发展”中的一个重要方面，解决区域经济发展不平衡问题、实现区域协调发展战略，是新时代国家实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的长远大计。

一、我国区域经济发展不平衡的主要动因

（一）城市的极化效应

城市极化效应是指各种经济资源要素单方向地向中心地区集聚，包括区域层面的城市以及全国层面的不同地区，甚至不同地区间城市化水平不同而产生的经济资源要素单方向聚集。[1]（P36）极化效应的结果是城市地区更加繁荣，乡村地区、欠发达地区经济发展相对落后。

城市的极化效应加剧了区域发展和城市发展的不平衡，随着城市化进程不断推进，区域之间、城乡之间的人均收入的差距不断地扩大，成为不平衡发展的一个重要的原因。2014年，全国四个地区城镇居民人均可支配收入分别为东部33 866.4元、中部24 838.3元、西部23 694元和东北24 969.7元，2010年，东部地区城镇居民人均可支配收入是东北的1.46倍、2014年为1.36倍。在东部地区之间，也同样存在比较大的地区发展差距，2017年，上海和北京居民人均可支配收入分别为5.9万元和5.7万元，远高于排名第三的浙江（4.2万元），山东更是不到上海、北京的一半。地区间收入差距大的部分原因是城乡收入差距，2017年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比仍为2.7∶1。

（二）发展权利的失衡

改革开放以来我国区域经济发展出现不平衡的主要原因之一就是行政分权。改革开放以来实施的分权改革，使更多的经济发展权利由中央政府向地方政府转移，同时也包含向企业转移。中央与地方的关系处于不断博弈的状态，地方政府成为一个拥有自我主体意识的地方利益代表者。[2]（P13）地方官员因此获得了治理地方经济的权力，特别是由于中央与地方信息不对称，地方政府成为一个地区经济和社会发展的主导者。改革开放以来，中央政府开始向沿海地方政府“放权让利”，使中央政府、地方政府和企业三者在不同程度成为市场中资源配置的主体，沿海地区政府凭借中央赋予的种种优惠政策和灵活措施，優先发展了地方经济。这些经济优势的逐步积累为这些地方的发展获得了重要的政治资源，导致了地方利益和地方权力的进一步扩大，而中西部及内陆地区由于缺乏这种政治优势和优惠政策，发展不断被边缘化。官员晋升的激励机制，造成了地方领导借助于政治力量直接介入并推动当地经济增长，那些优先发展起来的地区，由于经济实力上的优势，而享有更高的政治影响力，从而为地方经济发展带来更多经济资源，相反那些落后地区的领导，由于经济实力相对较差而影响力较弱，很难争取到同样的经济资源。因此，官员的这种“晋升锦标赛”在一定程度上也拉大了我国区域间的经济发展差距。[3]（P36）

（三）要素禀赋的不均衡

要素禀赋是指某一时点特定空间要素的赋存状态，其既有数量的概念也有质量的概念。首先是初始要素禀赋的差异，我国东中西部所拥有的自然资源、地形以及气候等条件决定了我国不同区域的农业生产能力、工业布局结构、交通条件以及市场规模大小与对外开放程度，这直接决定了我国区域不平衡发展的结果；其次，积累要素禀赋的差异，特别是人口和资本等要素，虽然可以通过政府和市场配置改变要素的分布状况，但需付出巨大的成本。2000—2016年间，我国西部地区从业人员平均受教育程度与东部地区的差距已经从1.2年上升到1.6年，中部地区从业人员平均受教育程度与东部的差距从0.38年上升到0.65年，2016年东中西部科技人员人均经费支出比为2.58∶1∶1.26。可见，东部地区的人力资源明显优于中西部地区。[4]（P30）进一步来看，我国东部地区拥有发达的交通基础条件、开放的优惠政策、优裕的生产生活条件，改变了要素的空间布局，在市场化进程差异的影响下，直接影响了要素配置差异，导致了经济发展差异，造成了区域经济发展不平衡。

二、我国区域经济不平衡的主要表现

（一）区域经济增速发展差距较大

2017年，广东、江苏以8.99万亿元和8.59万亿元占据GDP总值的前二位。深圳经济总量2.2万亿元，已经超过广州。广东对外开放程度高，在研发投入、技术转移以及创新载体培育方面实现快速增长，“第三产业增加值”“高技术产业主营业务收入”以及“高技术产品出口额”等多项指标排名均列全国第一。中国的西南省份，包括四川、云南、贵州、重庆、西藏5个省级行政区，2017年增速前四名的贵州、西藏、云南和重庆，都属于中国西南地区。四川增长速度也达到8.1%，高出全国平均水平1.2个百分点。近年来，中国西南省份经济发展得益于西部大开发等国家战略。中部六省份增长速度全都超过全国平均水平。江西最高为8.9%，其次安徽8.5%，湖南8.0%，湖北和河南同为7.8%，山西7.0%，2017年合肥市实际增速8.8%，名义增速超过11%，成为中国增长最快的省会城市。东三省经济增速分列倒数第4、第5、第6。京津冀地区在全国经济所占比重不升反降，从2014年京津冀经济总量占全国的10.4%，2015年下降到10.2%，2016年进一步下降到10.02%。2017年，天津增速3.6%垫底，河北6.7%，北京6.7%，都低于全国平均水平，这也致使京津冀地区在全国的比重进一步下降，下降到9.9%（参见表1）。南北增速差异明显，南方省份经济增速又明显高于北方省份。在北方，山西、天津上半年经济增速为6.9%，辽宁为2.1%，山东为7.7%。

（二）城乡经济发展不平衡加剧

习近平总书记曾明确指出，“由于欠账过多、基础薄弱，我国城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出，加快城乡发展一体化意义更加凸显、要求更加紧迫”。城乡经济发展差距较大，县域经济发展不足。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入是衡量城乡发展水平的最直接指标。2013年到2015年我国城乡居民可支配收入情况如表2所示，虽然我国农村居民人均可支配收入增长相对较快，城乡收入差距不断缩小，但仍然保持了近三倍的较大差距，城乡发展不平衡问题仍比较突出。1983年城乡居民人均收入比为1.82∶1，到2009年为3.33∶1，到2014年仍然高达2.92∶1；1978年农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入的差距是209.8元，2009年为12 022元，2016年达到21 253元，2016年比2009年差不多翻了一番。城乡公共服务发展不平衡，农村公共服务能力亟待提升。当前我国城乡的教育服务、医疗服务、社会保障、公共基础设施等基本公共服务还存在着一定差距，成为城乡平衡发展的困扰。[5]（P59）以医疗服务为例，2015年城市每千人口医疗卫生机构床位为5.94个，而农村仅为2.60个。

数据来源：《中国统计年鉴》2016，北京：中国统计出版社，2016年，171-174

（三）区域产业结构不平衡依然严重

近年来，我国产业转型升级态势继续强化，由工业主导向服务业主导转变的趋势更加明确。高技术、互联网等向传统产业渗透，相互融合形成新产业、新业态。东部在经济结构调整、产业转型升级中的引领作用更加凸显，在经济由高增长向次高增长的转换过程中弹性相对更大。东部地区引领服务业和工业的发展，服务业已成为东部经济增长主力。[6]（P107）以北京为例，金融业、信息服务业、科技服务业的贡献率达73.3%。在长三角地区，上海第三产业增加值占地区生产总值的比重达到67.1%；浙江第三产业的占比达到69%，战略性新兴产业增加值占上海市生产总值的比重为16.4%（参见图1）。与此同时，东部地区工业发展整体良好，江苏省工业利润保持了14.5%的增速，列全国第一。受国家发展战略、地理环境、资源禀赋等诸多因素的影响，我国西部地区经济发展相对滞后，战略性新兴产业所占比重较小，新旧产业结构转换缓慢。甘肃省作为资源型省份，甘肃传统产业占比达到75%，新兴产业发展动力不强，兰州市，其工业以重工业、能源原材料、传统产业、国有及国有控股和中央省属企业为主导，高附加值的下游产业少。从产业结构看，轻重工业比重为27.5∶72.5，产业重化工特征明显。近年来，甘肃省不断加快新兴产业的发展，2015年甘肃全省战略性新兴产业完成增加值539.8亿元，同比增长11.9%，占全省生产总值的11.7%。但是，与传统产业动辄75%以上的占比相比，战略性新兴产业发展上存在起步较晚、规模小、创新能力弱等问题。

三、区域发展不平衡治理的国际经验借鉴

从其他国家区域经济发展的经验来看，大都经历了不平衡到平衡的发展态势。美国、欧盟都从解决城乡发展不平衡、加快产业转型升级方面作出重大战略调整，实现了区域间的平衡协调发展。

资料来源：2016年上半年战略性新兴产业发展报告

（一）美国：构建“大都市区”城镇体系

城市化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是推动区域协调发展的有力支撑。[7]通过构建以“大都市区”为特征的高度城镇化的城镇体系来实现城乡一体化发展，是美国治理城乡不平衡发展的重要特征之一。美国是目前全球解决城乡二元经济，城乡协调发展最为均衡的国家。通过大力发展交通方面的基础设施来推进城乡一体化发展，是美国城乡一体化发展的重要举措。遍布全国的公路网尤其是发达的高速公路网，以及私家汽车的普及，城镇发展模式逐步由要素聚集转向周边辐射，城市发展由郊区化进一步分散化，城乡逐步融合发展，形成了许多景观优美、环境优雅、设施齐备的“都市化村镇”。从全国整体出发，采取“都市圈”模式，以开放的、具有梯度辐射效应的“大都市区”为目标，构建以市场为导向、空间适度集聚、区域间相互协调、全国性和区域性中心城市以及众多地方性中小城镇协调互动发展的城镇体系，推动了美国逐步步入城乡一体化高级阶段。

（二）欧盟：“再工业化”实现产业结构转型升级

欧盟“再工业化”战略旨在实现欧盟产业结构升级，推动一批新兴产业发展，同时对目前已有产业进行高附加值环节的改造升级，核心在于重构工业与制造业产业链。一是鼓励技术研发与创新。在“再工业化”战略的框架下，研发与创新除了提升产业竞争力与拉动经济增长之外，更注重激发投资者参与新一轮工业革命的热情，提振经营者的商业信心。[8]（P30）二是改善内外部市场环境，鼓励创业与创新。进一步促进产品市场统一，制定内部市场产品规则改革路线，实现新技术和新产品认证规则统一；培育企业家精神，增进内部市场活力，提出“培育企业家行动计划”，为企业创立、转让、初期运营提供制度便利，改进企业破产程序，顺利实现二次创业；推进欧洲专利整合，加强知识产权保护。三是改善融资环境，增加企业融资机会。通过“地平线2020计划”与“企业与中小企业竞争力项目”，为工业技术研发及应用提供支持，减少企业在技术研发与扩散初期承担的风险。“中小企业融资便利化行动计划”改善欧洲风险资本市场不活跃现状，创新欧洲社会企业家精神，创建欧洲风险资本单一市场等，提高了资源效率和活跃了创新活动。四是培育人力资本与技能转型。促进就业创造，加快成员国间劳动力流动，促进岗位就业的增加。建立培训生质量框架，通过适当的资金支持引导和鼓励企业加强对青年雇员的培训。

（三）荷兰：加强国土空间开发的引导和管治

通过空间规划的方式加强国土空间开发的引导和管治，是荷兰中央政府实施空间管理的重要手段和政策工具。自20世纪60年代编制第一次全国空间规划以来，已历经5次修改，在基础设施建设、平衡区域发展差异、土地利用控制、物质环境保护等方面起到积极显著的成效。首先划定“两色线”，实行面上保护，進行空间挖掘。[9]（P40）荷兰空间规划分为国土规划、省级区域规划和市级土地利用规划，分别用“红色职能”“绿色职能”和“黑色职能”表示。“红色职能”表示市政府在城市建设中通过市地重建和农地转用来实施空间规划。“绿色职能”指省政府负责改善农村地区的土地利用结构，使其更加符合经济效益和生态效益的统一，包括农业用地的规划、自然保护区的风景区和生态环境的规划；“黑色职能”指政府负责修建基础设施建设项目，一般由省政府负责。中央政府只负责规划框架的制定和对各级政府规划实施进行监督，本身不参与土地开发活动。实行集聚式开发。荷兰政府在编制第二次空间规划时提出“集中分散”的原则，促进兰斯塔德地区的人口和经济活动沿便捷的交通干线向外扩散，尤其沿着正在开垦的土地和新建交通干线扩散。在第三次空间规划中提出“有选择的经济增长”，并划定14个中心城镇作为地区增长极，兰斯塔德地区的空间规划强调空间战略规划与其他规划的相互协调，重视环境保护，将居住的生活中心全部布局在“绿心”之外，实行紧凑型都市发展政策，通过集约式国土空间开发模式提高荷兰的国际竞争力。

四、加快推进区域协调发展的对策思路

（一）推进乡村振兴战略的实施，建立共同繁荣的新型城乡关系

第一，强化区域与城乡发展政策的协同。长期以来，存在区域政策与城乡发展政策的不连贯、功能不明确问题，开发区政策、国家级新区政策、综合配套改革试验区政策与乡村发展政策之间的联系比较少。因此，建立统一规范、层次明晰、功能精准的区域—城乡政策体系，是从全局出发推进协调发展的重要途径。第二，完善促进区域城乡协调发展的体制机制。坚持统筹区域发展和城乡发展，深化区域合作，明确区域和城市功能定位，完善发展成果城乡共享机制，健全利益平衡机制，特别要完善对粮食主产区、重点资源产区的利益补偿机制，以及生态保护区补偿机制。第三，加大区域城乡发展的功能平台改革创新。实施区域协调发展战略需要培育区域经济新动能，动能的转化需要落实在空间上，即需要进一步完善各类发展平台。国家级新区以及各类试验区、示范区等区域功能平台，应进一步发挥先行先试的政策优势，同时应当建立县域、乡镇和农村居民点的功能发展平台。[10]（P1）

（二）营造良好的企业经营环境，实现产业转型升级

注重提升人力资源水平。人力资源是支撑各国工业化发展的重要保障，也是各国对未来工业化发展趋势进行判断及制定未来经济增长战略、先进制造业发展战略的重要考虑因素。注重支持中小企业发展。中小企业是市场经济中最为活跃的元素，也是支撑工业化的重要力量，充分发挥中小企业对先进制造业发展的推动作用，设立小企业信贷保证计划、区域风险资本基金等，为中小企业提供信贷优惠政策。发展促进产业转型的科技和金融中介服务业，通过并购方式获得目标企业的股权和知识产权，是促进技术加速成熟、产业升级换代的有效途径之一，而在企业并购尤其是跨国并购过程中，需要律师事务所、投资银行、会计师事务所、资产评估师事务所等提供的科技和金融中介服务。大力发展相关中介服务机构，既是我国产业转型的现实需要，也是大力发展第三产业的现实需要。大力引进国外知名中介机构，通过其典型示范作用促进我国科技和金融中介机构的加速成熟；推进市场化运作。打破我国现有的政府主导的中介服务体系，通过将中介服务机构推向市场的方式，促进其经济职能的发挥、运作效率的提高和经济价值的实现。

（三）重视区域协同，加强跨区域合作

空间规划应打破行政边界的限制，就共同的区域问题进行跨界合作，促使不同的行政主体进行互利共赢的合作和经验的分享。例如河流的治理、空气的污染以及资源的共建共享等问题，这些公共事务必须打破原有的行政壁垒，建立横向政府之间的合作机制。当前我国城乡、区域之间的联系越来越紧密，行政区划的分割导致了许多区域主体之间的恶性竞争，削弱了规划的实效性。鼓励区域间跨界合作，冲破传统四大板块区域管理模式，使区域整体优势充分发挥，实现资源在空间的优化配置。欧盟各成员国之间注重跨界、跨区域层面的合作，在既定的目标范围内，确定未来需扶持的地区，对于符合扶持的地区可以联合其他地区进行项目及资金申请，促进了地方合作的积极性，激发了更多跨界的合作项目。注重城市群内部的分工协作，通过网络型基础设施建设，强化城市之间的经济联系，充分发挥大城市的集聚、辐射和服务功能，促进土地和空间的集约利用，实现区域协调的网络型面状发展。在人口稀疏、产业基础薄弱的地区采用据点开发模式，在区域中心城市，吸引产业和人口向中心城市集聚，提高产业配套能力和对人口的吸纳能力，带动周边区域的经济发展。在城市数量少、规模小、产业基础薄弱而人口又密集的地区，应强化中心城市地位，加强城市与城市之间的联系，吸引产业和人口向交通沿线集聚，发展交通沿线的城市和城镇，打造发展轴的经济带。

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