乡镇政府在优化营商环境中的作用研究

乡镇政府在优化营商环境中的作用研究

　根据营商环境研究的理论依据，政府在优化营商环境过程中起着至关重要的作用。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　乡镇政府优化营商环境的重要性

　　好的营商环境就是生产力、竞争力。乡镇政府是我国最基层的政府组织，是国家方针政策、法律法规贯彻落实的“最后一公里”，是国家联系广大农村大众的桥梁和纽带。优化营商环境要打造成让广大市场主体投资放心、创业安心、发展顺心和群众舒心的新阵地，乡镇政府是最直接、最有力的推动者和建设者。

　　xx年，在xx“两会”上，有代表委员提出了改善营商环境，需要打通“公务员服务最后一公里”“政策落地最后一公里”等建议意见。有市人大代表认为，所谓的“最后一公里”，其实就是政府机关的基层工作人员和企业直接面对面。他们代表着政府形象，营商环境好不好，会在基层公务员身上得到直接体现。

　　xx年，xx市政协十三届四次会议举行民盟、经济、社科、社会福利和社会保障界别联组会，来自经济界别的市政协委员耿晓冬提出，近年来，企业和人民群众在办事过程中感受到了实实在在的便捷，但同时强调，为了优化营商环境，相关单位推出了各项便利政策，但新政策落到实处，首先要做好基层部门的各项政策培训，确保政策理解透彻，执行到位，打通政策落地“最后一公里”。

　　优化营商环境，需要出台好的政策，但让政策落实落细，打通政策和企业/群众之间的“肠梗阻”，让企业/群众需求及时传达到政策制定者和执行者，实现政策与需求无缝衔接，才是营商环境的“高阶版”。

　　因此，营商环境好不好，会在基层公务员身上得到直接体现，他们的工作表现代表着政府形象。在实际工作过程中，有些基层公务人员对这一问题认识不够深刻，在服务过程中呈现拖拉、推诿等态度，都会给企业/群众带来麻烦，影响企业投资兴业和群众安居乐业，从而影响乡镇的经济发展。

　　乡镇政府优化营商环境的角色定位

　　根据营商环境研究的理论依据，政府在优化营商环境过程中起着至关重要的作用。新公共管理理论视角认为，对营商环境的改善就是各国政府不断优化行政管理模式的体现。公共治理理论强调政府应该厘清与市场的职能关系，按照职责“瘦身”，不要过多的、直接的、粗暴的参与市场运作和管理，减少对市场的干预。摆正政府的职能定位，通过宏观调控、有效监管等手段来辅助市场的发展，促进市场的健康发展。

　　本研究认为，公共治理理论的逻辑更加符合营商环境建设中各类主体之间的联系。优化营商环境是一项跨部门、跨区域、跨层级的系统工程，是一项事关产业转型、新旧动能转换、经济社会高质量发展及新发展格局构建的重大工程。

　　按照公共治理理论的逻辑，政府是治理体系的“核心”，而社会组织、个人等也都参与其中，这是一个追求政府与市场、社会最佳关系的动态过程。叶妮娜·维特克斯卡（Janinawitkowska）提岀建设营商环境最重要的是厘清职能，政企分离，政府既不过度干涉也不放任不管，而是加强宏观调控，对市场起到辅助、被动作用，促进市场公平、公正。Steven K. Vogel通过案例分析，强调政府要更加积极地参与“市场治理”，并且治理并不是等于政府管制，治理的关键是在完善配套的制度、规则等机制。

　　乡镇政府作为最基层的一级政府，不仅面临经济发展的重大压力，同时也要落实上级政府的各类政策制度，因此其与市场主体之间的互动更加紧密，在优化营商环境过程中是最有力的推动者和建设者。

　　乡镇政府优化营商环境的特征分析

　　乡镇作为最基层的一级政府，经济发展压力大，又面临上级的重重考核，在可支配资源有限，审批权限小的情况下，优化营商环境工作呈现出一些较为明显的特点。

　　1.重执行，弱创新

　　作为基层政府，乡镇政府更多的承担着贯彻落实上级政策的职责。一方面乡镇政府被赋予的权限较为有限，加上近年来国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，提出严禁重复发文，以文件“落实”文件。

　　乡镇政府对上级文件的落实执行情况成为绩效考核的主要标准。在优化营商环境领域，目前国家、省、市区均出台了一些列的优化政策，对于乡镇政府而言，全面贯彻落实这些政策已成为工作的重中之重，但优化营商环境的创新动力明显不足，在推进政策落实过程中缺乏创新性和实效性。

　　2.重审批，弱监管

　　随着“放管服”工作的推进，乡镇优化营商环境工作水平有一定的提升。一定程度上改变了以往“门难进、脸难看”的形象，但工作依然存在“重审批、轻监管”的制度惯性，在优化营商环境工作上，没有做到“简政放权”和“加强监管”的有效衔接，在事中事后监管方面还存在制度漏洞。

　　一是体现在行政主管部门和审批实施部门工作上缺乏协调性、统一性，没有做到及时沟通，导致群众和企业多跑腿。二是部分单位的监管方式不科学，重审批轻监管，存在以“批”代“管”的工作思维，导致在事前审批环节卡的较严，在事中事后监管环节放任不管，这与优化营商环境“放管结合、公平准入、宽进严出”的理念背道而驰。

　　3.重线下，弱线上

　　随着互联网和移动终端的不断普及，政府服务与互联网的结合越来越深，线上办事已经成为各行各业的常态。智慧政务通过整合政府资源，做到政务信息共享，减轻线下政务负担，同时还能让群众少跑腿，更加方便、快捷办理事务，已成为优化营商环境的必然选择。

　　但目前基层政府由于资金和技术支持有限，导致乡镇与城市在公共服务设施建设方面差距较大，智慧政务更新不及时或停用现象较为普遍。此外，由于宣传力度不足，信息不对称，导致办事群众对政务服务方式和渠道了解不够，习惯于采取“跑腿”亲力亲为的方式，办事效率不高，办事成本增加。

　　乡镇政府优化营商环境存在的问题

　　1.优化营商环境认识不够深入

　　政府层面对营商环境建设的认识不足、重视不够是问题产生的根本原因。乡镇营商环境工作相对滞后于大城市，很大程度上与乡镇政府的重视程度有关。通常而言，一个地方重视优化营商环境工作，应该在组织领导、工作机制、责任分工等方面有较为系统的部署。当前，乡镇政府在这方面工作仍有待进一步加强。

　　一方面体现在体制机制方面，优化营商环境的工作专班有待建立，工作推进机制有待健全等；另一方面对优化营商环境工作的理论知识认识不足，对营商环境建设内容，工作重点，实施举措等尚未形成较为清晰的认识和部署。

　　2.对内对外交流较为缺乏

　　优化营商环境是一场赛跑，只有在不断对比中才能获得进步。当前，乡镇政府在优化营商环境建设过程中，与外界交流甚少，一方面与同层级或先进地区互动学习较少，另一方面在乡镇政府内部，各部门之间“各自为政”的现象依然存在，这对优化营商环境这项系统工作而言也是一种巨大的阻力。

　　因此，在优化营商环境建设过程中，乡镇政府要积极与外地先进地区进行交流和沟通，不断对标学习，取长补短；追赶比拼，勇于超越。同时，在部门之间也要强化沟通，打破内部信息壁垒，形成工作合力，共同研究优化营商环境的创新举措，为乡镇优化营商环境工作凝聚力量。

　　3.政务服务信息化不足

　　打破基层政府部门间的数据壁垒是优化营商环境的必由之路。医疗、卫生、交通、住房、教育、税务、社会保障等各个部门的数据经过脱敏处理，统一数据收集标准，能够加快实现各领域数据间共通共融。

　　当前，乡镇政府政务服务信息化水平较低，较大程度上依赖于线下服务方式。党的十九届五中全会提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。推进政府数字化转型是“十四五”时期的重要任务，也是优化营商环境工作的必然选择。乡镇政府应积极与各级政府取得紧密联系，打通各类平台对接，提升政务服务信息化水平；同时也可以从“小切口”着手，围绕企业生命周期，创新营商举措，开通政务服务自助联办网点，将政务服务高频事项办理延伸至银行网点，打造身边的“政务服务大厅”，实现实体政务大厅、网上政务大厅、手机APP、自助服务终端、村级代办多元一体的政务服务新格局。

　　4.法治建设不完善

　　xx年10月，我国出台了《优化营商环境条例》，一定程度上充实了我国在优化营商环境方面的立法，但是我国在优化营商环境方面的立法依然存在不足。根据xx年中国政法大学法制研究院发布的《中国法治政府评估报告x》，“全国100个城市‘优化营商环境的法治保障’一级指标平均得分34.70分（满分为60分），优化营商环境的制度化水平得分率41.6%”。通过34.70分和41.6%这两个数据，可以清楚地看到我国营商环境立法滞后于实际需要，立法和政策推动存在差异、立法保障力度不够。

　　对于乡镇政府而言，一方面推动法律落实不到位，对于已经出台的相关法律，在推进落实机构、职能、权限、程序、责任法定化上力度不够强；另一方面部分机关干部法律意识不强，再加上缺乏行政执法的相关培训，部分人员在行政执法的时候依然是“粗暴”执法，存在任性用权、违规用权，侵害市场主体利益，破坏区域营商环境等现象。

　　关于乡镇政府优化营商环境的思考

　　1.完善绩效评价体系和激励机制

　　科学制定评价指标。小微企业营商环境建设的工作性质较为特殊，不能仅仅依靠一些经济类指标和短期的结果类指标进行考核，还要将长期性指标和服务质量指标作为重要考核指标，对基层公务员工作质量和服务质量进行定期考核，并根据工作内容的变动实行指标体系建设的动态调整。

　　完善绩效激励机制。绩效评价体系不仅包含了前期评估和后期评估，也要包含根据绩效评估结果的激励机制。尤其是窗口服务人员，其工作性质较为特殊，不仅要处理大量的日常工作，还要和人民群众进行大量的沟通，为各类人员和小微企业提供直接的政务服务。因此，绩效评价之后应当根据服务质量进行一定的激励机制建设，从而让窗口服务人员对服务质量进行有意识的提升。

　　加强窗口服务监管。要加强窗口服务人员工作岗位的锻炼，适当采取干部挂职、轮岗体验等方式让整个公务人员队伍参与到窗口服务一线来，了解服务工作的实际情况，一方面让那些工作表现良好的公务人员有良好的晋升渠道，另一方面要竭尽全力能防止腐败问题产生。

　　2.加强基层政府行政审批标准化建设

　　加强标准化审批。在加强基层政府行政审批标准化建设的过程中，要借助现代电子科技技术。对现有的行政审批事项进行改革，真正做到简政放权。对行政审批事项进行精简，并及时向社会公开行政审批事项的改革和调整内容。

　　优化行政审批流程。借助计算机技术的发展，将行政审批程序从线下转移到线上。充分发挥政府部门数据平台功能，整合行政审批资源，通过网络平台的方式进行行政审批事务的办理。

　　实行一站式服务。行政审批是政府权力与社会主体进行互动的重要方式之一。行政审批的标准化改革需要以公民需求为导向，以公民便利为宗旨。在加强基层政府行政审批标准化建设的过程中，要牢牢把握便民原则。对公民和小微企业而言，行政审批环节往往需要提交大量的材料和众多的行政许可。因此，在坚持便民原则的前提下，乡镇政府部门应当对行政审批事项进行整合和集中，采取一站式服务的方式进行审批。

　　3.深化政务公开

　　深化政务公开，要有健全的制度保障，制定相关政务公开的制度，保证制度细则化、具体化、实用化。坚持公开深入到政务的每个环节，无论是决策、执行、管理环节，还是服务、结果等环节，只要适用于公开的，要坚持统一公开，接受服务对象监督。健全政务公开的制度，对于公开范围、公开时限、公开申请等要求进行全面解读，加强制度保障。全面梳理政务内容，对于可以公开的、适用于公开的、法律规定必须公开的事项，按照要求规范公开。

　　例如“只跑一次”清单、市场负面准入清单、五险一金等查询性的内容以及住房公积金提取、申请公租房等政策性的内容，公开时确保内容具体、易懂。公开位置易查询，并且后期若有调整，能及时更新。加大投入规划建设基层政务公开系统，尤其是涉及重视卫生健康、公共服务等民生领域的公开，推动基层政府服务事项公开透明。

　　创新公开内容，杜绝僵尸网站。注意公开网站的精心维护，比如加强政策发布、办理事项、公共服务等解读回应工作，对于网友、群众的留言或者疑问，及时或者定期回复，进一步强化政务舆情回应。

　　4.深化综合执法改革

　　当前，政府在参与、管理很多公共事务时，需要加强行政执法，尤其是涉及到环境保护、公共卫生等特殊领域，对于行政执法的要求极高。如果在执法时没有做到行政执法，将不能满足我国优化营商环境的需要。

　　合理配置执法资源，深化综合执法改革。设立完善综合执法机构，实现不同部门、不同领域的综合执法改革，秉承一个“一个领域只存在一个执法机构”的原则，整合执法资源，并将执法资源往市场监管、文化管理、环境保护等重点领域倾斜，提高重点领域执法资源。

　　建设基层执法队伍，完善基层执法队伍配置，增强与街道相关部门的团结合作，并组织专业培训，保证基层执法人员个个都是持证上岗的高素质新型执法人员，推动“粗放”、“各自”执法向“精细化”、“协作”执法转移。增加行政执法人员的规范性，执法人员必须符合法律规定的身份，并取得相应的执法证，加强部门之间的协调，统筹多部门执法人员的合作。创新、改进执法方式，依托高效的互联网技术，提升监控预警能力和科学执法水平。