成都经济适用房建设思考:着力调整住房供给结构

成都经济适用房建设思考:着力调整住房供给结构 
　　引导和促进房地产业持续稳定健康发展，就要按照科学发展观的要求，坚持落实和完善政策，调整住房结构，引导合理消费。近年来，四川省成都市一直把调整住房供应结构作为一项重要工作，积极发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房特别是经济适用住房，很好地推动了当地房地产业的健康发展，较好地满足了广大群众的基本住房消费需求。他们的一些做法和经验，值得认真总结和深入探讨。
　　当前，贯彻落实好《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》和建设部出台的《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》等文件精神，就要着力推行符合国情的住房建设模式和消费模式，着力调整住房供给结构，把满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房作为发展重点，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的土地供应。
　　经济适用住房，是满足城镇居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房的一个重要组成部分。近年来，各地区因地制宜积极开展经济适用住房建设，使其成为有别于普通商品住房的，以限定建设标准、供应对象、销售价格为特征的，具有保障性质的政策性商品住房形式。随着经济适用住房在各主要城市付诸实践，不少地方取得了一些积极的收获和启示，同时，也为下一阶段经济适用住房的健康有序发展，积累了许多宝贵的经验。从四川省成都市经济适用住房的发展状况看，在经历了过去10余年的探索实践后，其城市经济适用住房建设、交易和管理等诸多方面在及时总结、不断完善的基础上，也逐步积累起一系列有助于规范城市经济适用住房建设、交易和管理的有益经验。特别是近几年，该市从影响经济适用住房健康发展的体制机制问题入手，妥善处理好各种社会利益关系，着力解决好涉及广大群众住房切身利益的实际问题，进而确立了“以人为本、按需建设”的经济适用住房发展新理念，使该市经济适用住房建设进一步取得了可喜变化。为此，认真总结成都市经济适用住房建设实践中积累的经验，进一步规范经济适用住房的建设、交易和管理行为，对于着力调整住房供给结构，重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房，具有重要意义。

　　所谓经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。为什么要由政府提供政策优惠，具有保障性质的政策性商品住房？从大的方面说，我们发展经济就是要提高最广大人民群众的生活水平和质量。改善居民住房状况，是提高群众生活水平和质量不可或缺的重要方面。当前，我国经济社会发展进入新阶段，居民消费结构逐步升级，产业结构调整和城镇化进程加快，这些都为经济社会持续发展创造了有利条件。但同时必须清醒地认识到，我们在前进道路上还面临不少困难和问题。有些群众的生活还存在一定的困难。反映在住房方面，不少地方还不同程度地存在着无房或现住房面积低于当地标准的住房困难家庭。因此，提供政策优惠和具有保障性质的政策性商品住房，有助于促进困难家庭和低收入群体生活质量的改善，使广大群众得以共享经济社会发展成果，更好地实现共同富裕的目标。

　　在搞清发展经济适用住房的基本目的之后，我们在发展经济适用住房的实践中，就应当坚持“在国家宏观政策指导下，各地区因地制宜、分别决策”的原则，由当地人民政府根据本地经济社会发展水平、居民住房状况和收入水平等因素，合理确定经济适用住房的政策目标、建设标准、供应范围和供应对象等，并负责组织实施。要在实践中坚持从实际出发，因地制宜地进一步完善经济适用住房的各项措施，不断规范经济适用住房的建设、交易和管理行为，切实发挥好经济适用住房的保障作用。

　　为切实解决城镇中低收入家庭面临的住房实际困难，逐步提高城镇居民生活水平和质量，特别是为了进一步改善城镇困难家庭的住房状况，自1995年起成都市就积极实施经济适用住房建设，大致经历了起步、初步发展、深入发展和调整完善4个发展阶段，并取得了积极成果。

　　第一阶段，从1995年到1998年主要是在贯彻国务院关于深化城镇住房制度改革的决定精神基础上，及时出台《成都市人民政府关于深化城镇住房制度改革的决定》，并以此为主要标志，把这一阶段经济适用住房建设起步的着力点，主要集中在实施安居工程方面。自1995年被列为国家首批实施安居工程的城市以来，成都市先后组织了光华小区、黄忠小区、园丁苑、九里教师安居工程、战旗教师安居工程、双楠小区、江东民居等安居工程建设。到1998年6月，成都市安居工程累计建设139万平方米，及时缓解了这一时期的居民住房困难问题，同时推动了成都市住房制度改革的步伐，加快了成都市住房商品化的进程，有效促进了城镇居民住房消费观念的转变。

　　第二阶段，从1998年到2004年主要是在贯彻国家有关政策精神的基础上，出台《成都市人民政府关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，并以此为主要标志，进一步推动成都市住房制度改革，加快城镇住房建设，进一步满足城镇居民日益增长的住房需求，同时，开始着力构建以经济适用住房为主体的成都市住房供应体系。在此期间，成都市不仅出台了有关经济适用住房的各项具体扶持措施，而且确定了经济适用住房的管理机构及相关职责，对经济适用住房建设从制度上予以保证。在这一阶段成都市经济适用住房建设的范围及内涵也得到了一定的拓展，即在原有的基础上，初步形成了以企事业单位组织职工集资建房为主，同时增加部分面向社会公开发售经济适用住房的供应格局。从1998年至2004年7年间，成都市经济适用住房建设完成总投资102.99亿元，开工918.98万平方米，竣工893.03万平方米，解决了10多万户中低收入家庭的住房困难，确保了住房新旧体制的平稳过渡，经济适用住房也成为成都市居民住房消费的有机组成部分。

　　第三阶段，从2004年到2006年4月采取措施加大经济适用住房保障力度，同时发挥经济适用住房市场调控功能，出台《成都市城镇经济适用住房销售管理暂行规定》。这一阶段工作的重心主要集中在以下两个方面，一是调增经济适用住房建设计划，增大面向社会公开发售的量；二是进一步明确了经济适用住房建设标准、申购条件、交易限制和申购程序，规范销售行为。这一阶段基本奠定了经济适用住房建设、管理的制度化、规范化基础。大规模的经济适用住房建设，使得大量低收入家庭住房问题得以有效解决，提高了社会满意度。同时住房供应结构也得以改善，供需矛盾得到缓解，房价涨幅减缓。

　　第四阶段，从2006年4月开始至今。这一阶段遵循“按照标准、提前登记、按需建设、保证供应”的方针和《成都市城市公共住房制度实施方案(试行)》。经济适用住房的建设和发展由此进入到了一个关键的调整与完善时期。

　　目前，随着“按照标准、提前登记、按需建设、保证供应”方针的提出与贯彻，以及《成都市城市公共住房制度实施方案(试行)》的实施和“保障低端、调控中端、引导高端”的市场调控思路的实践，成都市经济适用住房的预登记等具体工作已在全市范围内全面展开。

　　保持房地产市场持续健康发展，事关国民经济和社会发展全局，事关全面建设小康社会目标的实现。为了确保我国房地产业健康有序发展，必须按照有关政策精神，在严格落实经济适用住房项目招投标的制度，加强经济适用住房建设，切实降低开发建设成本的同时，进一步完善廉租住房制度，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力。

　　当前各地经济适用住房建设的实践表明，由于不同地区经济社会发展水平不同，各地住房发展阶段也不尽相同，包括廉租住房、经济适用住房和房地产市场上的一般商品住房在内的各种住房的供求关系状况也因此表现出明显的不同和较大的差别变化。由于各地住房的供求关系状况存在的较大差别变化，从而使各地对住房援助的需求程度和住房援助作用的范围也表现出较大的差别与变化，进而直接影响着各地住房援助具体方式的设计与安排，以及各种具体方式之间的比例关系。鉴于上述状况，成都市在积极、持续开展各项实践探索的同时，全面、深刻总结和充分汲取国内外以及自身10余年来实践的经验，积极推动相应的前瞻性研究与探讨工作，特别是从成都市经济社会发展的实际状况出发，准确把握其城镇住房发展的阶段性基本特征，并在此基础上，力求使成都市的住房保障制度安排进一步适应本地经济社会发展的实际水平和现阶段城镇居民对住房保障的实际需求。在经济适用住房建设方面，有针对性地不断进行措施的改进、丰富与完善，确立了“以人为本、按需建设”的经济适用住房发展理念。

　　目前，成都市调整完善经济适用住房建设的主要做法是：

　　1、确立“按照标准、提前登记、按需建设、保证供应”的发展方针。这一方针明确地表明：只要符合条件的申购户不挑不拣，均保证供应。这是成都市委、市政府对老百姓的郑重承诺，表现了政府尽最大努力解决中低收入家庭住房困难的决心和信心。同时，它又是具体的政策规定：其一，严格按照准入标准，规范审核程序；其二，严格控制建设标准，将经济适用住房面积严格控制在满足基本居住需要的合理范围之内；其三，根据符合援助条件家庭的基本住房需求，拟定建设计划，并实行轮候制，保障经济适用住房的充分供给；其四，规范交易行为，建立动态管理机制，遏制利用住房援助政策投资或投机现象的产生；其五，按照建、管、投分离的原则，实行项目业主代理制，促进经济适用住房建设市场化、管理规范化；其六，按照与经济发展水平、房地产市场发展状况动态适应的原则，实现经济适用住房援助范围确定的科学化。

　　2、科学而严格地把握经济适用住房运作的各项具体原则。经济适用住房政策体系的构建，是一项政策性、制度性、社会性极强的系统工程，在具体过程中必须确立与遵循一系列相关的原则。这些原则主要是指：公平与效率兼顾原则，既坚持保障公平的基本原则又充分发挥市场配置住房资源的效率作用；有限援助原则，既考虑援助对象的基本居住需要，又考虑财政支付能力和社会的支持力度；售租并举原则，进一步完善经济适用住房的保障模式；动态调整原则等等。

　　3、丰富经济适用住房分类供应体系，实现其供应方式的多元化。自2004年开始，成都市将拆迁安置房纳入经济适用住房管理，形成了公开发售经济适用住房、集资建房、拆迁安置房组成的较为完备的经济适用住房分类供应体系。多元化的经济适用住房供应方式，不仅对援助对象和供应渠道进行了细分，解决了大量中等偏低收入家庭的住房问题，而且也为政府在公开发售经济适用住房建设中提出“按需建设、保证供应”奠定了基础，且为不同的建设模式及援助方式提供了可能。

　　4、创新援助方式，切实解决旧城改造中的相关难题。通过多年的实践与理论探索，成都市总结并创新了一系列援助方式。对迫切需要扶持的低收入家庭的住房问题采取以租金补贴的方式来解决，对无力购买经济适用住房的低收入家庭实施梯度援助；此外，在旧城及危旧房屋改造、沙河整治、畅通工程、水环境治理等过程中，对符合租住廉租住房条件又无力购买搬迁房的人群，实行一次性发放5年廉租补贴的政策，从而有效地解决了他们的住房困难问题。

　　成都市在积极探索、不断总结实践经验基础上，提出“以人为本、按需建设”的经济适用住房发展理念，为当前和今后进一步加强经济适用住房建设，完善和规范经济适用住房的交易与管理，提供了有益的启示。

　　一是加快经济适用住房建设，规范经济适用住房的交易与管理，要稳步协调推进。成都市在实践中积极探索，不断积累经验，充分考虑到影响经济适用住房建设的方方面面的因素，因地因时制宜，解放思想，着力创新，既尊重本地经济社会发展的现实基础，又遵循住房建设的发展趋势，确立“以人为本、按需建设”的经济适用住房发展理念，严格把握各项具体的运作原则，不断丰富经济适用住房分类供应体系，着力创新住房援助方式，进一步完善廉租住房制度，实现多渠道增加住房供给，提高住房保障能力，符合国家保持房地产市场持续健康发展的政策精神。

　　二是经济适用住房尽管是具有保障性质的政策性商品房，但仍具有普通商品住房的本质属性。在一般情况下，经济适用住房的供求交易，是以销售与购买之间的交换来加以体现的。由于居民收入差距的客观存在，仅仅依靠市场机制仍然难以解决中低收入家庭住房面临的实际问题。因此，在进一步加快经济适用住房建设的同时，如何使城镇中不具备购房能力家庭获得有效的住房消费补助，是一个迫切需要及时采取相应措施加以调整和解决的现实问题。成都市在规范发展经济适用住房建设的同时，不断丰富经济适用住房分类供应体系，力求实现供应方式的多元化，特别是采取了以租金补贴的方式解决经济适用住房援助对象中迫切需要政府扶持的低收入人群家庭的住房问题，并对无力购买经济适用住房的低收入家庭实施梯度援助。这一系列措施，既可多渠道增加住房供给，提高住房保障能力，又可有效保障中低收入家庭的基本住房需要，从而不仅促进了房地产市场持续健康发展，而且有利于当地经济社会全局的和谐与稳定。

　　三是经济适用住房以解决居民住房困难为主要目的，但并不是脱离当地房地产市场而孤立地实施援助。成都市在进一步调整完善经济适用住房建设的同时，坚决贯彻落实国家有关政策精神，针对本地房地产市场的发展状况，明确提出“保障低端、调控中端、引导高端”的房地产市场调控思路。这就把规范经济适用住房建设、交易和管理行为与促进当地房地产市场持续健康发展进一步有机结合起来，使效率与公平在房地产市场中同时得以体现。所谓“保障低端”，实际上就是要通过建立公共住房制度，分层次、多渠道解决本地中低收入家庭的住房困难问题。