地方党委书记与人大主任应兼职还是分设
时间：2020-09-23 09:04:01 来源：达达文档网 本文已影响 人 
地方党委书记与人大主任应兼职还是分设
目前，地方各级党委、人大的换届工作已经结束。此次换届过程中，除了继续沿用地方党委书记兼任人大主任的模式之外。也在较大的范围和程度上凸显了党委书记与人大主任分设的尝试，而且分设的总体比例呈现出不断扩大之势。那么，地方党委书记与人大主任究竟兼职好还是分设好呢？目前尚无定论。也正因为没有定论，所以对其进行深化研究就显得很有必要。
一、一种成型模式：地方党委书记兼任人大主任
1992年中央在有关省（市、自治区）选举的文件中首次明确提出省委书记与省人大常委会主任兼职的要求，即“如果没有合适的人选，可以提名当地省委书记作为人大主任的候选人”。党的十五大后，基于依法治国和提升人大地位的需要，地方党委书记兼任人大主任的探索在实践中加速推开。在2002年开始的各省（市、自治区）换届选举中，中央作出统一要求：“各省委书记除非兼任政治局委员，一般应被推荐为本省人大主任的候选人。”于是，党的十六大后的地方人大换届中，地方党委书记兼任人大主任的模式开始风行。2004年9月党的十六届四中全会明确提出“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数”的领导机构改革新要求，从而为地方党委书记兼任人大主任进一步提供了政策支持。
统计表明，党的十五大以来，省一级党委书记兼任人大主任的比例虽然相对较低，但大致呈增长趋势。在全国31个省（市、自治区）中，这种兼职的情况1997年底是3个、1998年年底是7个、199g年年底是11个、2000年年底是10个、2001年年底是8个、2002年11月是11个。分别占总数的9.7%、22.3%、35.5%、32.3%、25.8%和35.5%。党的十六大后，省一级党委书记兼任人大主任的比例大幅度提升。2003年年初地方人大换届后，全国31个省（市、自治区）已经有23个实行省委书记兼任省人大主任，占总数的74.2%；2008年年初则是24个，占总数的77.4%；2013年年初仍然是24个，继续保持较高的兼职比例。虽然省以下的这种兼职情况近来有下降趋势，但在许多地方仍然较为普遍。这说明，地方党委书记兼任人大主任已经在很大程度上成了一种政治风尚和制度模式。
二、一种新现象：地方党委书记与人大主任开始分设
近几年的地方人大换届选举有一个新的现象值得特别关注，那就是地方党委书记兼任人大主任的兼职格局被打破，分设的探索已经展开。集中表现为有越来越多的地方选择了市委书记不再兼任市人大常委会主任、县委书记不再兼任县人大常委会主任的做法。
九届全国人大期间曾就地方党委书记是否应兼任人大常委会主任进行过调研。根据调研报告，全国人大常委会提出了“不一定要层层兼任，怎么有利于党领导人大就怎么安排”的指导性意见。这实际上明确了，地方党委书记是否兼任人大主任要具体情况具体分析的原则。十届全国人大期间，有些市、县就已经打破了兼任模式，不再实行党委书记与人大主任的兼职。2005年成都开始实行分设，2007年陕西各地集中换届结束后，除个别地方外，107个县（市、区）党委书记基本上都与人大常委会主任实行了分设。
2009年9月28日湖北省委下发了《关于进一步加强和改进人大工作的决定》，要求“市县人大常委会一般配备专职主任”，并提出在换届过程中要进行统一调整配备的目标要求。之后湖北全面推行了市、县党委书记与人大主任的分设，引起党内外、国内外的热烈讨论。2009年11月四川省委印发了《中共四川省委关于进一步加强人大工作的意见》，明确提出“市、县（市、区）人大常委会主任可由同级党委书记兼任，也可由其他合适人选担任”，从而为全省的市、县党委书记与人大常委会主任的分设提供了规范支持和政策依据。在换届选举中，四川省委按照“换届一个、分设一个”的原则。将分设模式在全省一点点推开。绵阳、宜宾、广元、遂宁、乐山、达州、巴中、眉山等市级人大常委会主任一职，均不再由市委书记兼任；许多县（市、区）的人大常委会主任一职，也不再由县（市、区）委书记兼任。
不仅在四川、湖北，全国许多地方的市、县党委书记与人大常委会主任分设的情况也逐渐增多起来，总体的兼职比例呈现出相对下降趋势。
尤其需要提及的是，全国的副省级城市、省会城市的市委书记与人大常委会主任分设的情况更为普遍。在成都、沈阳、长春、哈尔滨、青岛、武汉、西安、南京、济南、广州、厦门、深圳、大连、杭州、宁波等全国15个副省级城市中，目前只有宁波、武汉实行兼任，其他则均实行分设。
三、兼职与分设的利弊权衡
地方党委书记兼任人大主任的探索从1992年就已开始。但在其实践推开的过程中，争议之声不断。细究起来，其中的争议主要不是集中在省一级，而是集中在（地级）市一级和县一级。因为中央明确规定了省委书记兼任省人大常委会主任，但对省以下没有明确具体的要求。不过，省以下的推行也没有明文禁止，这就造成了目前省以下的地方党委书记与人大主任有的兼职、有的分设，甚至时而兼职、时而分设的略显随意性、严肃性不足的境况。那么，地方党委书记与人大主任到底是实行兼职好还是分设好呢？对此，不能笼统武断地下结论，应坚持具体问题具体分析。进行基于客观实际的利弊剖析。
（一）兼职的理由
1.有助于实现党的权力合法化。宪政体制下，人民代表大会是宪法规定的我国的最高权力机关，是政治权力合法化的必经渠道和最终确认者。因此，党的权力要实现合法化，也必须经过人大的法定程序加以确认。而实行党委书记兼任人大主任，借助党委书记在人大中的体系内影响力，显然在权力体制上更能够切实保证党的权力借助于人大法定程序实现合法化。
2.有助于实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。就地方而言，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，核心是要正确处理好地方党的权力机关（党委）与地方国家权力机关（人大）的关系。集中体现为：地方党委要按照总揽全局、协调各方的原则，支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过人大法定程序成为国家意志。那么，如何更好地支持人大依法履行法定职责，如何使党的意志顺畅地通过人大法定程序变成国家意志呢？显然，党委书记兼任人大主任不失为一个重要的路径选择。
3.有助于党从内部领导人大。实行党委书记兼任人大主任，是依据依法治国方略对党的领导方式进行的变革，在这种制度安排下，党对人大的领导不是从外部施加影响，而是通过党委书记和其他在人大中任职的党的干部作用的发挥，从人大内部实施党的领导。这样的设计能够有效保证党在“人大之中”发挥领导核心和政治核心作用，迅速实现党的决策与人大法定程序的衔接。
（二）分设的理由
1.切实保证人大独立性。人民代表大会是我国的最高权力机关、最高监督机关、最高决策机关、最高立法机关，是独立行使决策、监督、立法职能的机构。实行兼职以后，如果不能很好地处理和摆正党委书记与人大主任的角色，就会出现党委书记“绝对控制”人大进而党委绝对控制人大的局面。这就难免会造成新的党政不分、以党代政问题。如此一来，人大机构、人大行权的独立性，必将遭受损害。
2.着力规避权力过分集中。邓小平早在1980年的“8·18”讲话中就深刻揭露了我国政治体制中权力过分集中的弊端，并大力推崇以适度合理分权为核心的政治体制改革。但33年过去了，我们政治体制中存在着的“权力过分集中于党委、党委的权力又往往集中于书记”的最大弊端，仍然没有得到彻底根治。在地方党委书记的权力已经足够大、高度集中的情势下，如果再实行党委书记兼任人大主任，必然会进一步强化这种弊端。如此一来，就将对今后深化政治体制改革人为地制造更多的阻力和障碍。
3.有力保证人大的工作成效。在党委书记兼任人大主任的情势下，人大工作中的重要事务处理、会议召开甚至大事小情都要请示党委书记，都要党委书记出面主持或参加。而党委书记由于要抓一个地方的全面工作，要管大事、作决策，有时根本无法抽身去兼顾人大的工作。如此一来，人大的工作成效就会打折扣，严重的将会干扰人大的正常工作。有人指出：地方党委书记兼任人大主任很大程度上恐怕会有“顾问”的嫌疑，难免会出现党委书记对人大工作“顾而不问、顾虚名而不务实务、顾此失彼”的情况。果如此，党委书记兼任人大主任反而不利于人大工作的加强。而实行分设，则会杜绝这一问题。
4.避免角色混乱。目前一些地方实行的党委书记兼任人大主任，实际上是居高临下地“兼任”而不是“专任”。这种缺少法律界定和制度规范的兼任，难免会出现角色错位：在党委书记应当履行人大主任职责时，容易导致因为时间、精力、注意力等所限而使其人大主任的角色失职；或者，在其应当以人大主任角色履行职责时，却容易导致因为党委书记的政治权力行使于人大的法定职权工作而越权（张恒山等著：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版，第184页）。
5.强化人大监督职能。实践证明，监督最有效的方式是异体监督，而不是同体监督。如果实行兼职，就客观上构成地方党委书记与人大主任的同体性、一体化，在此情势下“自己监督自己”，监督的成效自然大打折扣。事实上，在一些实行兼职的地方已经出现了这样的问题：地方民意、社会舆论甚至人大代表对同级党委工作、政策的批评质疑被有意识地缩小、回避或忽略，人大所担负的代表人民对执政党进行监督的职能被扭曲。
四、前景展望
笔者认为，随着越来越多的地方选择不兼职，地方党委书记兼任人大主任这种模式有逐渐向分设转变的趋向。
1.从党的领导看。中国共产党是我国的执政党，人大是党领导人民创建的，党对人大负有政治、思想、组织上的领导责任。党对人大的组织领导集中体现为“党委在组织上对人大的人事安排提出意见建议”，但这并不代表党委领导成员一定要兼职人大常委会领导成员。
2.从民主政治发展看。“民主”与“法治”是社会主义民主政治的两翼。发展社会主义民主政治应该是两翼齐发力。地方党委书记兼任人大主任是依据依法治国原则所作的政治体制安排，它充分诠释了法治的力量、推动了法治精神的实现。但地方党委书记兼任人大主任这种模式对民主的实现及发展的关注力度，显然要小得多，它更多地聚焦了“法治”却弱视了“民主”。而在我国民主政治大发展大繁荣的时代，地方党委书记兼任人大主任因其“强法治、弱民主”的天生特性，自然是与民主政治发展的潮流不合拍的，因此它可能会在更多的非议与批评声中走到尽头。
3.从执政为民看。党与人大都是人民利益的代表者，但合法性来源不同。实行地方党委书记兼任人大主任，实际上是将基于政党政治体系的人民利益代表合法性与基于民主政治体系的人民利益代表合法性有机融合起来。在地方党委书记兼任人大主任的体制下，地方党委一旦严重脱离群众、不能充分做到执政为民，就会“城门失火，殃及池鱼”，将人大也“拉下水”，很可能会导致人大也脱离人民、也不能充分代表人民利益。果如此，人民的利益诉求不能通过政党反映上去，也不能通过人大反映上去，那就会把老百姓逼到危险境地。
（作者：中共山东省委党校党建部副教授）
（责任编辑 范丽君）
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