深化“放管服”改革的X实践与思考

深化供给侧结构性改革，就是“要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，深化行政管理体制改革，打破垄断，健全要素市场，使价格机制引导资源配置”。当前，由于政府与市场关系尚未理顺，经济转型与增长面临着体制成本过高、市场开放不足等突出问题。因此，深化供给侧结构性改革，重在处理好政府与市场的关系，尤其要理顺变革中“放管服”的职能。

一、供给侧结构性改革与“放管服”改革

习近平总书记提出中国进入经济发展新常态，“新常态”迅速成为官方和学界话语中的高频词汇。在新常态条件下，国家作出了推行供给侧结构性改革的决策。供给侧结构性改革逐渐地改革思路愈发清晰，对一些重大问题的思考也更为深入。经济学界普遍认为，从长期经济发展趋势来说，供给侧的三大基本因素（新增资本、新增劳动力和效率提升）对解决经济持续增长问题有重要贡献。因此，如何因地制宜从供给侧的基本因素中寻求经济增长点和结构性改革的要点显得尤为重要，同理，在讨论地方政府治理中也需从中寻找要义。中共中央政治局就深入推行供给侧结构性改革进行第三十八次集体学习中指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是推进供给侧结构性改革的重大原则。尤其是对于中国这个巨大的经济体来说，要发挥市场决定性的作用，关键是要遵循市场规律、善用市场机制解决问题。在此过程中，也要注重发挥好政府作用，对于处在经济迅速发展、城市化进程发展较为完备阶段的X区政府，如何从政府供给方面给出新的经济持续增长点，关键在提高效率，简单来说就是让政府干好自己该干的事，进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，促进生产要素的有序合理流动，着力推动发展的内生动力与活力。

实际上，“放管服”改革并不是这几年政府改革的创新，前几次政府改革也曾有过“精简、裁减、分流”之类的核心主题。十八届三中全会提出的深化行政体制改革，进一步简政放权，并不简单是政府权力的加减法，而是指政府权力的行使过程更加科学化、规范化、法制化，“放管服”改革意味着通过划定政府边界，将权力下放给市场、社会和公民，结果就是通过放权做到政府行政聚焦于“监管与服务”的核心职能上。一方面，从放松管制上来说，“放管服”改革有利于增强经济活力，加快经济结构优化调整。在政府向市场、社会让渡权力的过程中，打造适合创新的基础环境，激发各种主体的创造热情，有助于形成宽松、自由、创新的环境，进而推动经济结构调整步伐。另一方面，从结构性减税来说，“放管服”改革旨在通过对行政审批制度的“自我革命”，实现行政审批的标准化与规范化，有效消除行政审批中产生的办事成本、人际成本、寻租成本等等，从而充分调动社会与企业的积极性。

二、X市X区放管服改革的创新实践

近年来，X市X区坚持把深化“放管服”改革作为“先手棋”和“当头炮”，以“信息化+标准化”两大创新为引领，着力推进供给侧结构性改革，不断优化营商环境，推动品牌X建设。

（一）创新简政之道，激发市场活力

X区将标准化理念融入整个放管服改革过程，将行政审批标准化与权力下放、规范审批相结合，在全省率先构建起三级行政服务体系，实现无差别化审批，大大激发了市场活力和社会创造力。

1.精准放权，打造X分钟服务圈。全力清理和优化涉及民生与重点行业领域的行政审批事项，全区共削减审批服务事项X项，并将超过X%的审批服务事项延伸到镇街办理，X个事项下放至社区办理，全区共建成行政服务中心X个，在全省率先实现区、镇（街道）、社区三级办事大厅全覆盖，形成X分钟便民服务圈，年均办件量超过X万件，使群众“足不出镇”、“足不出村”即可办理大多数事项。

2.标准引领，实现无差别审批。X年，X区成为全省行政审批标准化建设试点区，将全区行政许可和公共服务事项均纳入到标准化建设中，对每个事项都明晰列出名称、依据、主体等X项要素。在标准化建设过程中，全区共清理出没有法律法规依据的申请材料X项，界定可选材料情形X项，并对“兜底条款”、“模糊条款”进行全面清理，共调整明确X项，删除X项，提请上级明确X项。行政审批标准化最大限度压缩了自由裁量权，让权力在阳光下、在法治的轨道上运行。X年，X省明确将X区事项标准模板向全省复制推广。

3.化繁为简，促进投资便利化。一是实施“五证合一”改革，企业在x个工作日内就可以领取“五证合一”营业执照，大大缩短企业办证时间。通过全面松绑市场准入条件，X区市场主体数量及登记注册业务量实现大幅增长，截至X年底，全区共有各类市场主体X.X万户，同比X年增长X.X%。二是实施竣工联合验收，X区按照“整合职能、整合人员、统一办理、限时办结”的联合验收工作机制，将竣工验收承诺时限由X个工作日压缩至X个工作日，大大提高工程验收效率。X年-X年，X区工程竣工联合验收共办理业务X宗，验收总面积达X.X万mx，平均办结时间x.X个工作日。三是实施企业投资建设项目联合审批，在联合验收运作成熟的基础上，X进一步优化工程报建审批流程，建立起“一窗受理、内部流转、联合审批、限时办结”的并联审批机制，大大压缩和精简了办事流程及申办材料，企业投资项目立项及工程报建审批时限比原有审批流程X个工作日缩短了X天，申报材料减少X份，大幅度减少了企业投资项目的建设时间和成本。

（二）创新监管模式，确保市场活而不乱

在放权的同时，X区在全国首创“三单”管理，将审批部门的“份内事”变成群众随时可查询的“掌中事”，并创新综合监管模式，推行社会治理网格化，大大提高了监管水平和基层治理能力。

一是首创三单，厘清政府与市场活动边界。为规范和完善部门行政审批权力的运行，改变以往“重审批，轻监管”、“裁量自由、监督乏力”的格局，X区于X年底推出全省首份负面清单，并在全国首创负面清单、准许清单、监管清单的“三单”管理制度。负面清单涉及X个行业大类，共X条管理措施；
准许清单涉及X个行业大类，X个审批事项；
监管清单涉及X个行业大类，X条监管措施。实施“三单”管理后，对企业应实施何种审批条件和监管措施便一目了然，有力维护社会经营环境的公平和正义。二是阳光运行，有效规范政府公权力使用。X年，X区向社会公布了《X区行政职权清单》，囊括区级X个行政机关X项行政职权，涵盖了社保、计生、工商登记、食品生产许可等与民生息息相关的各项职能。通过公布权力底数，明确职权边界，列出标准化流程，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。同时，建立电子监察综合平台，对各部门现行业务系统中的有效数据和视频图像进行实时监督、动态监控和全程监管，切实将权力关进笼子里。三是网格治理，全员参与消除监管死角。X年，X区在全国率先开展驻点普遍直接联系群众制度，以“直联制+网格化”创新监管体制改革，推行社会治理网格化，通过全区8000多名网格员的日常巡查进一步强化事后监管。截至X年底，社会治理网格化平台累计派发工单X万件，收集巡查对象数据超过X万多条，发现问题事件X万多件，问题事件办结率达X.x%。同时，发动党员、志愿者、公众加入网格员队伍，建立上报积分奖励机制，打造全民监督“零死角”监管模式。

（三）创新服务方式，便民利企更高效

X区紧紧把握“互联网+”发展大趋势，成立全国首个县区级数据统筹局、全市首个政务办，建设七大基础数据库，构建起“一窗通办、容缺受理、线上审批、线下包邮、自助服务、实时查询”的智慧政务新模式，最大程度便民利企。

一是破除政务藩篱，推行一窗通办。X年，X区以行政审批标准化为基础，全面推行“一窗通办”改革，实现前台标准化综合受理，后台智能化并联审批，有效推动全区行政审批即办率提升至X.x%，平均等候时间降低x分钟。X年，进一步淡化区域界限，推出X个“全区通办”事项，申请人可到就近办理业务，极大方便了群众和企业。同时，在全国首创“跨城通办”，与广州市荔湾区推出X个通办事项，涵盖了工商登记、投资项目核准、食品经营许可等重点领域，助力广佛经济社会融合发展。二是融合数据资源，推行一网通办。大力推进线上线下服务融合，全区网上办事大厅进驻率X%，三级深度事项占比X.X%，服务时限平均缩短X.X%。配套实施行政审批服务事项办理结果省内免费包邮服务，逐步实现“一次办结”。全面开通网上预约服务，实现微信、热线、网站多渠道办事预约。在区、镇（街道）两级行政服务中心建设网上办事自助服务区，推广应用自助填表系统，对接政务数据库，解决了市民重复填写表格、重复提交办事材料问题。三是创新自助服务，推行一端通办。大力发展自助服务、移动服务。全区设置X个X小时自助办事区，铺设X台“市民之窗”自助办事终端，提供全天候“不打烊的政务服务”，可办理证明打印、费用缴纳、政务办事、政务百事通等X多项业务，年均业务量超过X万件。线上“X政务通”微信平台，在线办理“医疗保险一次性补交”、交通罚款缴纳等业务，申请人无须到现场提交申请材料，即可实现全流程网上办事。群众还可通过“X政务通”查看全区各办事大厅办事人数，方便选择办事地点，同时能实时查询办事进度，过程一目了然。

三、对深入推进“放管服”改革的再思考

当前，“放管服”改革已进入深水区和攻坚期，尽管改革取得了很大的成绩，但离经济社会发展需要和人民群众期盼还有很大差距，如何深入推进并取得实效，值得深思。一方面，推进政府改革是社会系统工程，也是“摸着石头过河”的渐进式改革。现在改革已进入深水区，实践中一些政策制度存在严重滞后性、各级政府改革体系多、概念乱甚至存在一些冲突、群众和企业对制度改革也缺乏基本预期，诸如此类，渐进式改革是否遇到了严重的瓶颈和制约呢？一些地方的改革实践经验，可否在更大范围快速全面铺开？如何从更高层面构建“放管服”改革的整体性谋划、策略性推进机制？另一方面，存在公共管理“碎片化”问题，诸如改革议题的选择、讨论、政策内容要几上几下征求相关部门意见，这种制度设计往往会导致下一步改革的“碎片化”，不利于政府长远性、科学化的发展。

改革的配套设施不完善也阻碍了改革的进一步推进。例如，某个部门提出一项便于群众和企业办事方便的改革措施，但是在具体落实过程中发现缺乏其他部门相关政策连接的配套，导致“好心办坏事”，造成企业和群众办事更加不方便，或者该措施直接“难产”了。因此，能否打破传统政府部门的“条块分割”模式，重组政府业务流程，优化部门资源共享，实现政府整体性治理目标。

供给侧结构性改革表面上看主要是经济问题，但实际上与政府的宏观政策密切相关。从放管结合角度看，这是目前我们面临的一个短板。过去多年，政府部门往往把主要精力放在入口管理上，今年的行政改革更加关注“放管结合”的完善和创新。从优化服务看，这是行政改革的最终目标，也直接体现着政府工作的宗旨。因为不管是简政放权还是放管结合，说到底都要体现在为社会、为民众提供优质的公共服务和公共产品，最终评价者是广大群众和企业。

（一）创新制度供给，放权更精准

过去的经验表明，中国在高速发展过程中也凸显许多问题和矛盾，根子还是在于制度建设跟不上发展步伐，制度有所缺失或者失效。供给侧结构性改革强化了政府的制度创新和制度供给能力，通过法定程序为市场主体、社会组织和成员等设立和创新行为规则。比如，过去没有进入创新驱动发展，是因为制度激励了简单追求GDP，不惜采用消耗型和粗放型的发展方式。因此，无论是宏观层面还是微观层面，都要推进制度改革，积极破解经济社会发展难题，激发市场主体的活力，释放市场主体的创新潜能，进一步明确政府与市场的责任边界、理顺市场规则与市场主体的依存关系，为新常态下市场经济的高效运转、有效增长创造良好的制度环境。

政府在供给侧结构性改革中，既要放开“该放的”，通过权力清单、责任清单、投资清单等将大部分权力“放给”市场，最大限度释放市场主体的创新活力，又要做好“该做的”，把有限资源和精力集中在“该做的”事情上。一是充当市场的监控者和仲裁者，为市场活动制定规范，纠正市场自身失败；
二是在非市场活动中发挥主体性角色，弥补经济社会发展中的“短板”。在涉及到简政放权问题上，大部分人更多想到的是某一事项审批要不要或者放不放，但不可忽视的是，在不同部门里对同一事项的管理职责和管理内容是有所区别的，下级部门承接能力也是不同的，因此应该在整体上考虑整个行政职权体系的合理分工问题，要进一步加大简政放权力度，以清理部门规章为重点，切断掌控行政权力者以此设租寻租、与民争利的灰色途径。

（二）创新监管模式，监管更有效

在新经济时代，要全面把握政府监管所面临的新情况和新要求，尤其要创新监管模式，因为监管是事中事后的行政行为，是持续的过程管理。因此，在新时代要用治理理念，借助互联网、大数据等新技术，引入准入后的全链条监管体系，实现政府监管模式的创新，为新经济快速良好发展提供制度保障。一是推进平台化治理，将政府与市场、政府与社会组织的协同共治放在同一个平台上，平台中有协作也有互动，更有一些普适性的法律规则，同时要发挥好行业协会作用。二是加快建设全国统一的信用信息共享和交换平台，将企业信用信息作为信贷审批、工程招投标、政府采购等工作的重要参考标准，构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段的监管制度，建立跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，实施协同监管和综合执法。三是借助大数据、云计算、物联网等新技术手段创新智能监管方式，实现监管和执法办案的全程信息化，通过智能化的综合监管体系，使用智能化执法终端，强化监管风险的监测与预判，不仅有助于提高市场监管效能，更能提高监管的预警能力。

（三）创新政务服务，服务更优质

推进供给侧机构性改革，是对全面深化改革决心的重要检验，也是全面深化改革的阶段性战略部署。主要目的是促进结构调整，扩大有效供给，去除无效供给，提高供给效率和质量，进一步增强供给体系的灵活性。其中，重要内容之一就是要推进简政放权、“放管服”相结合为主要内容的政务服务改革。要深化政府服务改革，在方法论上必须坚持问题导向，充分了解群众和企业对公共服务的需求和看法，并适当引入第三方的多维主体评估，探索政府部门的发展及其服务体系存在的问题。

虽然目前改革有自上而下、上层推动的特征，但纵观各地的实践情况，各地能够在切实呼应本地需求的基础上，开展政务服务改革，真正解决发展中遇到的问题。如何从顶层设计层面加强统筹规划力度，解决数据开放共享的难题，则是当前优化政务服务改革的重中之重。首先要畅通数据通路，优化政务服务历程。打破原有部门之间的信息壁垒，对政府组织进行整合，特别是在组织架构上，要改变组织架构以重新分配部门权力与部门资源，以往“以职能为中心”的部门设置标准向“以公众为中心”转变，消除过去因部门设置的“条块分割”所带来的不利于部门资源互联共享的部门权力设置，真正实现大数据时代要求的互联互通，提高组织运行效率。其次是规范数据管理，建立专业管理体系。政务服务改革重要且基本的前提是数据资源的规范化管理，因此有必要对数据资源的科学管理与开发进行规范化，比如设立专业化的信息综合管理机构，并配套一系列政府数据管理的相关制度。

深化“放管服”改革是一场深刻的改革，是实现社会整体发展的需要，也是现代政府治理体系建设的重要抓手。政府要树立全局意识，以政府简政放权，激发市场社会新活力；
创新监管模式，创造维护规范有序、公平合理的营商环境；
打造高效透明的政务服务体系，提高群众获得感。始终坚持问题导向，采取更加务实有效的举措，不断深化重点领域和关键环节的改革，真抓实干，将“放管服”改革做深做透做到位，从而推进供给侧机构性改革取得实效。