城市扩张下的土地违法冲动

徐天

图/视觉中国

在中国的土地违法问题中，政府是绕不开的角色。业内有个说法：二八论。公司或个人主导的土地违法案件，数量上占80%，所涉土地面积占20%。政府主导或参与的土地违法案件，数量上仅占20%，但所涉土地面积则高达80%。

事实上，我国从二十年前就已采取措施，限制并规范土地利用，后来陆续开展卫片执法检查、土地督察等多项行动。相关动作不断升级，但据《中国新闻周刊》采访相关主管部门了解到，当前的土地违法问题，仍然“量大面广”，且或多或少都能看到地方政府的影子。

地方政府既是违法主体，又是保护主体，这样的矛盾体已经存在多年。《中国新闻周刊》在采访中了解到，当前地方政府明目张胆进行土地违法的案例相较前些年已经减少。而更常见的情况是，某个企业或者某个项目违法，政府默许甚至影影绰绰地鼓励这种行为。

重大项目土地违法的“潜规则”

9月17日，自然资源部宣布要挂牌督办11起土地违法案件，随后公开通报了18起与耕地相关的重大典型违法违规案件。两次通报中，都有数个地方政府主导的土地违法案件，包括：江苏省扬州市违法占地建设廖家沟城市中央公园等项目案，江西省南昌市原新建县人民政府违法批地案，海南省三亚市对违法用地压案不查案等。

“景观工程”过度化是近几年来土地违法的新特征。自然资源部曾通报，从2017年以来，至少有1368个城市景观公园、沿河沿湖绿化带、湖泊湿地公园、城市绿化隔离带等人造工程未办理审批手续，涉及耕地18.67万亩，永久基本农田5.79万亩。

不过，近20年来更普遍的土地违法用途，仍然是投资建设地方大型项目。从相关部门掌握的情况来看，当前被查处的违法行为中，与房地产开发等商业行为相关的项目，并不在多数，更多的是国家、省级重大项目涉嫌土地违法。

相关部门负责人在接受《中国新闻周刊》采访时解释，各个地市能拿到的供地指标是有限的，这种情况下，他们首先会将指标供给地市自己引进的项目，比如某个工业园区的建设。至于国家、省级的重点项目，例如铁路、高铁站的修建，地市往往抱有侥幸态度：“这种重点项目，哪怕土地违法又怎么样？最后一定会办手续‘转正的。”

原国土资源部土地咨询中心的一位不具名人士曾在接受《中国房地产报》采访时介绍，铁路建设违法违规用地非常严重，占所有违法用地的40%以上。一位原国土资源部副部长曾直言，“有的建设单位认为国家、省级重点工程是由上级决策的，于是就理直气壮地违法用地大干快上，有的项目甚至都竣工验收了，还没有办理任何用地手续。”

2019年底，自然资源部通报了31个典型违法违规案件。其中一个是，辽宁省中国铁路沈阳局集团有限公司违法占地建设铁路物流仓储项目案。从2013年起，中国铁路沈阳局集团有限公司未经批准擅自占用三个村的289.85亩土地建设了3个大型铁路物流仓储项目，其中耕地140.85亩。

上述负责人告诉《中国新闻周刊》，某个在建的铁路项目，用地计划送到主管部门报批，未等批准，项目已经动工。据他们了解，铁路部门要求必须在某个时间点通车，而项目方为了找符合预算的占补平衡指标，就花去8个月时间。若要等审批流程全部走完再开工，恐怕无法在指定時间通车。但他们也知道，土地违法是红线，有被相关部门查到的风险。项目方想，左也是挨打，右也是挨打，反复权衡利弊，还是决定直接开工。

在查类似重点项目案件的会议纪要时，上述负责人发现，政府通常会要求土地部门必须在某个时间段内把土地手续办齐，让重大项目落地。但这个要求是不合常理的，甚至可以说绝对办不下来。当然，相关领导并不会提出“土地手续办不下来就不准开工”的要求。这是各方都心知肚明的一种局面，政府不明示，但项目注定会违法违规上马。

原国土资源部规划司司长董祚继曾表示，城市的扩张占用的大量土地一半以上是耕地。项目实施要用土地，哪怕违法违规，也必须面临一个现实问题，土地在农民手中，怎么拿过来？

一个最常见的手段是，以租代征。通过租用农民集体土地，来扩大建设用地规模，进行非农化建设。一方面规避了农用地转用和土地征收审批，另一方面也逃避了缴纳相关税费以及增减挂钩、占补平衡的义务。不久前，《新京报》报道，河北省邯郸市成安县为了建设县城新区，从2016年秋收后，与多个村的村委会及村民签订了租地补偿协议书，租占约8700亩耕地，兴建人工湖、公园、商品房小区。一位村民在接受《新京报》采访时回忆，租赁费每亩每年1000元，由县财政支付。

上述负责人告诉《中国新闻周刊》，当前，以租代征依然是土地违法中的常见手段，也是执法查处的重点问题。另一个相比以租代征更隐蔽、甚至更难以定性为“违法”的手段，是滥用增减挂钩。

土地增减挂钩，是依据土地利用总体规划，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，节约集约利用建设用地等目标。滥用增减挂钩的问题也已存在多年。早在2010年，时任中央农村工作领导小组副组长陈锡文就在全国两会上痛批这一现象。不过，上述相关部门负责人告诉《中国新闻周刊》，滥用增减挂钩与“以租代征”有所不同。后者未经审批，是典型的违法问题。而滥用增减挂钩是经过法定程序审批，属地方政府钻法律、政策的空子，因此在执法上存在一定的困境。

央地博弈

土地手续审批过程，是一场央地博弈。国家土地督察北京局的耿未名曾在自己的博士论文中对此做过剖析：中央政府作为国家全局代表，承担着耕地保护责任，追求经济和社会的可持续发展，兼顾眼前利益和长远发展;而地方政府作为某一地方区域的代表，追求某一区域局部利益最大化，往往站在自我角度，其行为具有短视性。

2015年，时任国土资源部规划司司长董祚继就曾公开表示，最近十余年间，为保18亿亩耕地红线，中央始终严格控制供地指标，希望能遏制圈地乱象，并盘活批而未供的闲置土地。

一组公开数据显示，2018年和2019年，我国消化处置了2016年以前批而未供以及闲置土地890多万亩，相当于2019年全国安排的新增建设用地量500万亩的1.8倍。而从自然资源部公布的数据看，2017年以前批而未供的土地还有大约1450万亩，存量盘活的潜力很大。

不过，中国农业大学土地科学与技术学院教授孔祥斌对《中国新闻周刊》指出，盘活存量确实能提高土地利用效率，但是随着产业的发展，尤其是产城融合观念的深入，有的区域盘活之后，仍然存在扩张需求。另外，东中西部的城市化水平不同，存量也不同。现实的情况是，必然有一些城市存量不够用。若要发展，新增建设用地是必经之路。

中央要平衡全国各省的需求，而就省内而言，某个地级市需要和省会城市、其他地级市竞争供地指标，每个城市能拿到的供地指标注定是有限的。另外，土地审批流程耗时较长，整个流程短则一两年，长则三五年。对一个招商引资的项目来说，若投资方几年都看不到收益，自然会撤资。因此，地方政府为了留住这些项目，在报批土地手续之中乃至之前，就会选择默许其违法占地建设。

2013-2017年国有建设用地供应情况

图表制作：田昊，资料来源：2017中国土地矿产海洋资源统计公报

以南充市政府违法批地案来看，已被违法批准使用的土地有3339.09亩，其中有一半多的土地是有供地指标的，另有1400多亩土地需要通过增减挂钩、占补平衡等手段购买指标。当时的南充市政府为了快速推进城市开发建设，就选择了绕过土地审批手续，违法批准使用土地。

此外，时任南充市政府班子对城市发展所需土地面积和地方财政承载能力存在误判。在违法批地问题未被发现的那几年，被违规确权的2.38万亩国有河滩地都可以开发利用。最终，南充市只批准使用了其中的3339.09亩。这也恰恰是中国当前有大量批而未供的闲置土地的普遍原因。

不过，中国土地学会副理事长、中国土地勘测规划院原院长兼党委书记黄小虎告诉《中国新闻周刊》，虽然地方政府土地违法问题较多，但如果只把板子打在地方政府身上，不够客观。

黃小虎指出，1993年分税制改革后，中央财政收入增加，地方财政逐渐弱势，直到1998年《土地管理法》修改，各地都迅速找到了窍门，征地、卖地、招商引资，甚至以土地抵押借贷，土地财政就此形成。此外，国家提出了一系列发展战略，包括西部大开发、中部崛起、东北振兴，全国各地你追我赶、全面开花，其中的核心需求之一就是土地资源。官员的管理考核机制也主要看GDP、招商引资。从发展战略到干部制度，都鼓励大干快上，土地资源因此被极大的浪费。

四川大学公共管理学院副教授唐鹏告诉《中国新闻周刊》，他在走访调研中发现，一些地市正在建设的项目，有三四个都是土地违法项目。省里每年会酌情给土地指标，让其中一两个迫不得已、必须转正的项目“合法化”，比如已经建成、无法拆除的项目，或者能给城市未来发展带来巨大收益的项目。当然，地方官员的博弈谈判能力也极为重要。

中国地质大学土地科学技术学院院长吴克宁在接受《中国新闻周刊》采访时感慨，当前仍有不少基层政府一把手想着要靠土地财政发展经济，观念难以扭转。招商引资时，对方要哪块地，政府就给他哪块地。不符合土地总体规划？去申请调整规划。没有供地指标？一边开工一边走审批流程等待指标。这些观念和模式仍然十分流行和普遍。

地方自查“失之于宽，失之于软”

为了督促解决地方发展中的土地违法问题，自然资源部采取了一系列措施，最重要的是卫片执法检查及土地督察。

2000年，我国在北京等25个省66个城市首次开展全国土地卫片执法检查。简单地说，就是对比一年中不同时间段的卫星遥感图片，检查土地利用变化情况。最初，卫片执法检查一年一次，2009年时，覆盖了全国所有县级行政区。2019年时，检查频次提高到一季度一次。

与之相配套的工作也在逐渐升级。最初，卫片执法检查会发现、查处、通报。2008年，开始约谈相关地方政府。2009年卫片执法检查覆盖全国时，依据原国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部第15号令，首次对违法违规土地面积达到当年新增建设用地面积15%以上地区的行政首长实施问责。去年，自然资源部强调土地违法严重地区要进行指标扣减，实施“违增挂钩”，倒逼地方主动整改、消除违法状态，从而遏制和预防违法。

土地督察制度则始于2006年。原国土资源部向各地方派驻了9个督察局，后者的主要职能，是对省级和计划单列市政府的耕地保护责任目标落实情况、土地执法情况等进行监督。

为了保持对土地违法行为的高压态势，从2009年起，原国土资源部在通报典型案件之余，开始挂牌督办案件，公开督促有关省级国土资源主管部门依法依规查处案件。

《中国新闻周刊》在采访中了解到，作为地方政府的组成部门，自然资源主管部门去查处地方政府的土地违法问题，存在很多现实困难。

土地违法项目多是招商引资或民生重点项目，对地方经济发展至关重要。对这类项目或者“因公违法”的领导，地方上普遍持理解、同情的态度，地方自然资源部门去查案，其他部门未必愿意配合。即便是省自然资源厅去地市查案，也会有顾虑。

自然资源部执法局负责人在接受媒体采访时指出，一段时期以来，一些地方在土地执法方面失之于宽，失之于软。有的一味片面强调保障发展，在严格执法、保护资源方面有所弱化;有的片面强调土地执法属地管辖，省市两级执法人员长期不直接查案，仅停留在面上的督导督办;有的办案能力和斗争精神明显不足，绕开问题走，执法不严;有的缺乏上手办案的勇气和能力，对违法用地不敢“亮剑”，出现不会查、不敢查的被动局面。

为了扭转这一被动局面，原国土资源部从2016年起开始亲自立案查处案件，并公开通报。前述的南充市政府违法批地案，就是自然资源部组建后，首个部本级直接立案查处的案件。

2017年10月，江苏百园农业科技有限公司未经批准擅自占用淮安市淮阴区马头镇旧县村土地375.10亩建设集牡丹、芍药科学研究与休闲观光于一体的乐田小镇项目，其中耕地333.01亩、永久基本农田10.84亩。图/中新

不过，因人手有限，自然资源部本级立案查处并未规模化。据《中国新闻周刊》了解，更切合实际的路径是，通过相关个案的查处和通报，在一定时间内形成震慑。比如，在自然资源部通报了南充市政府违法批地案之后，四川省乃至全国各省市都在自查“国有河滩地”的确权和使用问题。

查纠困境

不过，即便是自然资源部立案查处，当前也存在法律依据、程序衔接方面的种种困难。

一个最典型的困境是，中国对于“耕地”并无法律意义上的界定，并不存在一个法定数据库，对每一块土地都标好坐标，明确性质界定。自然资源部门查案时的依据，主要来自土地的现状调查。但现实情况是，各方对于土地的性质认定，会产生矛盾，影响案件查处。

据《中国新闻周刊》了解，国家相关部委在整治清理一处高尔夫球场时，就遇到了土地性质界定问题。投资开发商是专门做农业机械的企业，对方辩称，这块地不是高尔夫球场，而是“草坪试验基地”。

中国对高尔夫球场同样没有法定标准。于是，调查组清理整治的前提，变成需先证明，眼前这块占地1000多亩的场地，就是高尔夫球场。调查组特意请了中国高尔夫球协会的相关专家，讲解高尔夫球场地的建设特征。然后挖开土层，看到地下铺设了专业管道、砂石等等，显然是高尔夫球场的标配。另外，调查组抽丝剥茧，找到了该场地对外宣传时，就自称高尔夫球场的证据，最终拍板认定此处为高尔夫球场，并整治清理。

在调查组看来，作为整合了多方专家的最权威调查组，他们尚且碰到了土地的身份界定难题，更遑论各省区市的自然资源部门在調查土地违法案件时所碰到的困难了。

《中国新闻周刊》在采访中了解到，有的时候，地方官员主动承认自己参与土地违法案件，并不是因为找不到理由强行辩解，而是为了仕途考虑，不想硬扛。对官员来说，认下这个错，受到的惩罚往往不会太重。

吴克宁告诉《中国新闻周刊》，官员问责也存在地方保护主义。同侪们对于这类不谋私利的“因公违法”持同情甚至认可态度，官员若在土地违法问题上被查到，多半会认为自己“倒霉”。处分通常来说不会太重，上级部门还有可能因为他“有所作为”将其调任升官。为此，数名相关领域研究专家都曾呼吁，应在官员考核体系中，实现土地违法问题的一票否决制。

2017年7月，吉林白城市鹤鸣湖一角。2012年至2014年，白城市新开城市建设集团有限公司以鹤鸣养鱼场为名，未经批准擅自占用白城生态新区土地1002.90亩建设人工景观湖，其中耕地895.65亩。图/视觉中国

最高人民法院在2000年6月出台了《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，认定“非法转让、倒卖基本农田5亩以上”属于非法转让、倒卖土地使用权罪的定罪界限。但如果是政府官员的职务犯罪，却需达到“非法批准征用、占用基本农田10亩以上”。很明显，司法解释对于政府官员的土地违法行为处罚更轻。

自然资源部门在查处相关案件后，移送司法机关，也会碰到难题。《中国新闻周刊》在采访中获知，因地方保护主义，存在地方公安局、检察院不认可自然资源部门所查处的案件，将案件退回的情况。也正因此，土地违法案件的查处效果大打折扣。据了解，到目前为止，政府官员因土地违法案件受到刑事处罚的，寥寥无几。

但是，土地违法是否入刑，其所产生的威慑、警示效果大大不同，甚至可以决定地方官员是否还敢参与土地违法案件。当前，相关部委正在和公安部、最高人民检察院、最高人民法院建立衔接机制，对土地违法案件的判定标准、移交程序等形成统一共识。

土地违法项目的后续整改也是难题。如果相关民生工程、工业园区或者房地产项目已经建成，并投入使用，事后才发现存在土地违法问题，拆还是不拆？拆，会浪费巨大的财力人力，且引发社会震荡;不拆、使之合法化，又会导致项目“绑架”管理。唐鹏认为，自然资源部门应进一步处理好预防违法和事后违法查处的关系。用好卫片执法调查等手段，花更多的时间和精力，投入到事前事中的预防违法上去。一旦发现违法苗头，立刻查处。

另外，在发展与保护这对矛盾体中，还存在一些长期问题需要被厘清。孔祥斌指出，中国还处在城市化进程之中，地方的发展权不应被剥夺，更不能为了保护就禁止发展。主管部门的相关负责人也在接受《中国新闻周刊》采访时说，曾有地方官员对他们直言，保住了土地，却失去了地方发展的机遇，保不住当地人的饭碗。黄小虎告诉《中国新闻周刊》，这些年来，国家对于地方经济发展和官员考核体系的导向都有所变化，但地方发展权的补偿问题还需进一步探索。