论委托-代理问题在官僚制府际关系中的应用

程智颖

摘 要：委托-代理理论作为契约理论的主要成果，最早应用于现代企业内部信息不对称和激励问题的研究，后逐渐应用于公共管理领域。委托-代理问题源于非信息对称和机会主义带来的道德风险，府际关系中的委托-代理问题又产生于中央政府与地方政府各自的机会主义，具体表现为多年来渐进式财政改革作用于双方博弈的拉锯战，对中央宏观布局，地方社会经济发展和官员晋升竞争产生了深远的影响。

关键词：府际关系;委托代理理论;机会主义

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.051

1 问题的提出

作为一个受传统中央集权文化浸染的大国，我国行政管理系统一直依靠一套严密且具有理性精神的党政官僚管理体制运转。在严密规律的政府机器作用之下政令统一、办事高效、稳定强大的优点发挥到了极致，随之而来也产生了地方政府与中央高层难以调和的矛盾，比如二者间利益的冲突、财权与事权划分模糊、地方保护主义与发展经济的核心论调的矛盾等，本文试图运用委托-代理理论解释府际关系矛盾产生的原因与具体表现。

1.1 理论前提

1.1.1 “经济人”假设

委托代理理论源于经济学，以“经济人”假设为核心，认为人以逐利为第一要务，委托方和代理方的趋利本性会直接导致委托代理关系失灵。西方学者在企业关系中充分解释了这种人性假设的影响，在经营权与所有权分离的现代公司背景下，经理人以追求自身利益最大化为目标，股东利益只有在与经理利益一致时才能得到保证，经理人效用最大化水平下选择的费用偏好通常大于股东收益最大化时的水平，导致公司价值的减少。

1.1.2 委托方和代理方之间存在利益冲突

委托方的收益直接取决于代理方的努力，而代理方的收益是委托方支付的报酬，双方之间的利益存在冲突，投机主义影响下代理方可能会利用委托方的资源谋求自己的利益，从而产生道德风险问题。亚当·斯密认为，“当企业的管理者不是所有者时，由于双方利益不一致，出于各自趋利的本性，所有权和经营权分离的企业会出现疏忽和挥霍在经理阶层蔓延的现象。”面对道德风险一般需要从企业内部和外部加强管控监督，建立健全监督机制，提高权力行使的透明度。

1.1.3 信息不对称

信息不对称可能导致存在逆向选择问题和道德风险问题。通常情况下代理方比委托方掌握更多详细信息，代理方可能会借助己方信息垄断的优势，谋求自己的最大效用，从而存在道德风险问题;或者因为代理方自身在经营过程中的能力水平难以具体观察测评，代理方无论是否努力，都会得到一份稳定的报酬，那么代理方就存在偷懒的可能，直接对委托方的利益造成影响。为了减少信息不对称导致的损失，这就需要委托方给予激励或约束强化，限制因代理方道德风险行为产生分歧的可能。

1.2 内托代理的内容

1.2.1 成本问题

委托方和代理方的委托代理关系，必然产生成本。在双方均为逐利者的前提下，必然首要考虑的是自身的利益。委托方支付的代理成本一般包括激励成本、保证成本、剩余损失三个部分，分别表现为委托人对代理人的激励与监督约束;代理人在委托人利益受损时主动担负的赔偿保证;委托人设计减少代理人越轨行为的相关机制成本费用。

1.2.2 收益问题

委托-代理关系存在的基础，是收益减去成本后的依旧有利可图，可以说委托-代理关系的存续依靠的就是双方均能获利。这样的双赢局面一般出现在代理方的专业能力以及信息资源能使委托方的利益得到保障，同时代理方得到的报酬也有保障的时候，则对委托-代理关系的维持有十分的优势。

1.2.3 代理方能动性问题

从代理方看来，如果努力后的结果不被委托方看见，或者是其他企业支付的报酬比旧东家更高，又或者是由于外部负面条件影响到工作成果，却一并被归咎为代理方的责任，进而影响到代理方的声誉等一系列因素均会影响到代理方的工作积极性和组织心理契约。对于解决代理方的能动性问题，主流观点在于利用合适的激励机制促使代理方选择最大限度地增进委托方的利益的行动，减少双方摩擦。最简单的激励机制，就是将代理方的报酬与其经营行为后果挂钩，自己承担得失。

2 官僚制中的机会主义

2.1 中央政府的机会主义

由于无法规避的有限认知，机会主义广泛存在于中国行政组织的管理体系之中。中央政府既是地方政府的委托人，也是全国民众的代理人。这就意味着在代表國家宏观层次的整体和长远利益的同时还要维护自身权益，可以说是身负双重利益。中央政府在决策制定的过程中自然更容易倾向自身利益的获得，当中央政府的决策表现出缺乏对国家长远利益和人民个体利益的考虑，忽视了决策的合理性、科学性、前瞻性，具备极强的功利性时，机会主义在中央政府身上就出现了。

2.2 地方政府的机会主义

地方政府相比中央扮演的角色更为复杂：首先，作为辖区民众的代理人，首要责任自是维护本行政区内利益;其次，作为中央在地方区域的代理人，切实跟着中央定制的方针政策走，跟进宏观战略发展进度;最后，自身作为“经济人”，又要强化自身的特殊利益。三重利益交杂使得地方政府在扮演不同角色时心理期待和目标任务引发心理和行为冲突，机会主义行为在角色矛盾的缝隙中发生显得极为合理，过于追求自身利益必然为整体效益带来损失，而一味强调为大局工作奉献又无法高效激励地方政府的工作激情，面对政绩要求下自身需求补偿，容易造成更为严重的机会主义。

2.3 中央政府和地方政府机会主义对比

中央政府和地方政府作为公共管理主体中最具代表性的不同层级机构，都不能免俗地陷入机会主义带来的重重困扰，共同扮演“委托人”和“代理人”角色却存在显著区别，主要有以下三方面原因：

（1）中央政府机会主义源于委托方的高度集权。毫无疑问中央政府具备高度集中的行政权力，是最高决策的制定者和战略实施的主导者，它能通过树立整体目标、统筹社会发展、发布宏观战略、制定考核评估制度、任免地方官员来行使其绝对权威。事实上，目前的宪法和法律，以及在录的各项政策条例都没有明确规范和界定中央政府的权力与义务，这种高度集中的稀缺性权力一再被强化，可能存在的权力异化事件及易导致机会主义发生。因此，中央政府高度集中的权力使得在改革中地方政府总属于被“摆布”的一方，地方政府根本无法与之抗衡，对中央的有效约束几乎无法实现。

（2）地方政府机会主义源于代理者的信息优势。官僚组织严密的金字塔形结构使得地方政府受到中央政府的约束较多，自上而下的权力链条和集中的人事任免权更是让中央政府的权力收紧在握。最为明显的是多年来渐进式财政分权改革直观地展现了地方和中央不断博弈的局面，从经济层面来讲，财政权力往往是中央集权度最为直观的表现，地方政府的官帽已经不可逆转地完全掌握在中央手中，从财政收入和支出来说，地方政府的资金筹集和支出规则都由中央政府制定，必須依据中央财政规划和有关政策。三大改造完成后，政府开始尝试在体制内分权以激励地方政府长期低迷的工作积极性，逐渐由计划经济体制内转向经济性分权，信息不对称的优势无可避免偏向了地方。随着社会治理的日趋复杂化，主导地区事务管理的地方政府顺理成章掌握更多的信息资源。在中央和地方的复杂关系中，地方政府可以利用所掌控的信息优势和规则漏洞，与中央政府进行博弈。

（3）财权事权划分模糊。中央政府拥有政策制定与执行的主导特权，可以根据社会发展变动及时修改有关政策，判断的标准和依据自然源于中央权威，地方政府的神经不免随时处于紧绷状态，压力与焦虑感迫使地方政府主动出击与中央协商以减轻负担，维护地方利益。而中央政府为了保证宏观大局的稳定和经济持续高效发展，无法对地方经济建设的低迷局面坐视不理，必须想办法刺激地方政府对中央政策做出积极响应，不能单单只停留在“完成任务最低合格线”的状态。唯有赋予地方政府一定的自主性才是根本解决之道，财政制度便是在这种基本矛盾下开始了几十年的改革历程。多年来财权事权模糊的划分从分税制实行起开始有了起色，但基层政府只是在博弈过程中逐渐形成了更加复杂多样的分利方式和责任划分，并未切实地贯彻落实了分税制的规定，某种程度上甚至导致了地方保护主义的加剧。直至2018年新的改革方案出台，才对之前划分模糊的公共服务事项做出详细规定。

3 委托代理理论的运用

3.1 委托代理关系在政府内部

在政府间内部关系上，这之间的利益关系伴随多年来财权事权的改革一直处于不断变动的复杂状态之中。地方政府的主要任务是在“大力发展经济”的口号下寻找辖区经济可持续增长的空间，加之“经济政绩”在考核体系中的位置越加明确，与官员升迁考核密切绑定，地方政府的独立利益主体形象在分权制实行后更加突出。自主性渐强之下，地方政府施行治理行为的同时开始学习规避中央政府和地方民众的监管，以图实现最大收益和最小风险。

中央政府接受人民委托，以人民的意志确定国家前进目标、制定法律规范、发布战略政策，代表着全国整体利益;地方政府在区域治理中代表中央政府，受到政策和条例制约，担负相应责任。双方存在明显的信息和利益差异，代理风险问题要求对代理人实施有效监管和激励，使代理人在双方要约的范围内行动。然而，地方政府凭借其垄断优势对各种有效信息实施区别对待，使得中央政府面临花费巨额成本核实信息和相信地方政府的二选一问题。由于垄断信息的成本极低，收益巨大，不少基层政府在利益驱使下铤而走险，庞大的传统科层制意味着拥有数目巨大的基层行政机构，地方政府逐利行为被发现的几率较小，但凡有成功案例，必定引来效仿，类似追求单方利益最大化而忽视宏观政策要求的事件层出不穷。

3.2 渐进式财政改革对府际关系的影响

中央与地方财政关系的历史演变实际为委托人与代理人利益关系持续动态的博弈过程。计划经济时期以中央权力为核心，为了面对严峻的政治经济形势需要，地方政府必须放弃独立的财政权利和自主的政府职责。由于对地方政府的激励已经成为当时集权体制下难以解决的问题，三大改造完成后开始趋向于分权，1957年后一直尝试在计划经济的制度框架下进项地方分权。改革开放后中国财政体制逐渐向分权性制度变迁，直到建设社会主义市场经济目标的提出，体制内的调整走向市场，分税制开始实行，但长达24年的分税制一直没有切实落实到基层政府，财权事权划分依旧模糊。代理人为了自身利益的追逐财权，应当承担的事权如何匹配迟迟未能解决，这导致双方事权重复交叉，效率不高，地方无法形成坚实的分税制基础也造成地方保护事件的频繁发生，损毁了委托人的效益。2018年国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，第一次对八大类18个基本公共服务事项纳入中央与地方共同财政事权范围详细划分。2018年的改革是在2016年国防、外交等领域试点改革基础上的再次深化和范围的扩大，改革选取的领域更多集中在民生，教育等方面，相信此次改革是在委托代理双方博弈局面下民生工作的一大进步。

3.3 委托代理问题对地方官员晋升竞争的影响

地方经济是全国经济发展“一盘棋”的重要部分，如何激发地方政府的创造活力，积极投身于经济建设的重点在于地方官员的精准指引，高效整合，发挥自身最大效用找寻地方经济发展掣肘，合理解决前进之路上的重重阻碍，紧密结合地方民生与宏观政策，开创发展新局面。地方领导官员作为代理方的代言人，不仅要在地方经济发展中发挥核心龙头作用，还要及时与委托方对接、接收消息、完成任务，更要谋求职业发展新高度。学界关于中国多年来经济持续增长之谜的解释之一就是中央将党政干部的任免考核与地方经济效益紧紧挂钩，使得地方官员想要获得职位晋升就必须老实做好代理人工作。任期制与官员选任年龄限制的实行无疑将地方官员的晋升阶梯牢牢卡死，上级通过考核成绩的相对位次排序选拔胜出者，有人晋升就必定有人落选，残酷的晋升机制与严格的年龄范围使地方官员为了获得政治升迁屡出“新”招。一是为了突破中央预算硬约束向其管辖区域内范围内的其他组织攫取资源，严重影响地方企业的发展积极性，明显与经济发展主旋律产生矛盾;二是地方保护主义，政绩工程、数字工程屡见不鲜，已经严重影响了政府官员的口碑甚至在一定程度上影响到整个行政组织的公信力;三是源于相对位次排序规则，有的官员可以不惜一切力量对竞争对手的利益造成损害，即便自己没有创造显著政绩，对方也会因工作绩效不佳而落败;四是偏离了委托人规划，部分地方官员希望通过引起上级注意，展示个人能力，拉近双方关系来获得政治回馈。即便存在诸多弊端，不可否认委托方将代理方的个人利益需求与自我利益挂钩为委托目标的实现带来了实实在在的效益，并将这种效益连续高速维持了四十年之久，证明了这一做法的合理性与有效性。

4 结语

本文通过对委托代理的理论基础，内核问题的讨论与府际关系之下机会主义存在的缘由和具体表现做出分析，得到了委托代理问题在府际关系中的具体解答，包括委托代理关系对中央政府和地方政府角色的影响，多年来渐进式财政体制改革在委托代理关系笼罩下对府际关系的影响，宏观经济目标对地方政府官员晋升竞争的影响。显而易见，委托代理问题之下中央与地方政府的博弈局面仍未结束，中央作为委托方采取了规则制定、适当放权、双方利益密切利益挂钩等一系列手法调和矛盾，颇有成效，但仍存在“上有政策，下有对策”的现象，还需深入找出现阶段存在问题的根本原因，从源头上缓解矛盾，达到社会宏观和谐发展的需要。

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