国企改革分析报告

　 分报告之一：对国有企业使命的评论

　自清末洋务运动以来，国有企业以各种不同的形式登上了历史舞台。不论是“官办”、“官商合办”，还是“国有独资”、“股份制经营”，国有企业一直被认为肩负着各项重要使命。在当前的国资委体制下，国有企业的使命逐渐成为其存在必要性的主要理由，甚至为了达成这些使命，国有企业可以任意牺牲其它的国民利益。国有企业的这些使命概括起来包括六个方面，它们分别是：富国强兵、国计民生、国家安全、国际竞争力、社会责任、执政基础。对于一个国家或民族而言，以上使命的重要性是不言而喻的，需要全国人民共同为之奋斗。然而，将这些使命赋予国有企业的作法却值得商榷。不管是从历史经验和现实表现来看，还是从保证这些使命得以实现的机理来看，国有企业都难以担此大任。相反，正是由于国有企业的无所不在，全国人民在达成这些使命的过程中遇到了诸多的困难与挫折。本文将从历史与现实相结合的角度出发，分析和评论国有企业为何难以达成这些使命，并且试图找出达成这些使命的真正出路。

　一、“富国强兵”说

　富国强兵是指使国家富足、兵力强大，国家在平时保持雄厚的经济、政治、军事实力，战时具有卫国制敌的坚实基础。富国强兵的思想早在《管子》一书中就得到了比较系统的论述，“以富民为前提”、“以农业为基础”、“采取政治、经济、军事相结合”的思想就是其主要内容。不论在传统农业社会还是在现代工商业社会，富国强兵总是统治者或国家执政者追求的目标。然而在这一目标的实现途径上，不同时代却有不同的理解。管子的富国强兵思想认为应当是民富先于国富、然后才是军事强大，“凡治国之道，必先富民，民富则易治也”，“国富者兵强，兵强者战胜，战胜者地广”（《治国》）。然而在现实当中，舍弃“民富”，直接通过“国富”实现“兵强”的做法却是比比皆是，其结果往往未能达到富国强兵的目标。

　1．清末的自强之路

　1860年第二次鸦片战争以后，

　中国自古以来就存在国家是否应当参与重大经济活动的争论，把节俭仁慈的统治和自给自足的经济加以理想化的正统儒家思想历来对此持反对态度，而讲究实效的法家思想则主张积极干预的做法。然而在现实当中，这一争论的焦点往往集中在国家控制的程度和性质上，而很少涉及到是否需要控制这一问题的本身。清政府的官员和学者对国家特权的观念根深蒂固，他们迷信现代工业能产生财富、财富又能产生权力的思想，因而他们普遍认为现代工业绝不能落入私人企业家之手，只能在国家监督的范围内去提倡。这一时期的商人阶层也认同国家干预思想，因为他们认识到，对任何大规模的现代企业而言，特别是当它面对资金雄厚的外国企业竞争时，国家的倡导、支持和保护是必不可少的。因此，在清末的“自强”之路上，政府及其官员注定要扮演重要的角色。在发展现代工业的目标下，清政府官员依次实现了如下身份的转换：首先是监督者，继而成为经理，再成为投资者，最后有一部分官员当上了官僚企业主。

　2．从“官办”到“官商合办”

　在19世纪60年代，清政府投资的官办制造局和造船厂由于直接关系到国防，所以没有寻求私人资本或交由私人办理。但是，当官方提倡者深入到以利润为主旨的广大工业领域时，“官办”模式难以有效运转，“官商合办”的形式应运而生。在这一转变过程中，并不是清政府有意要放开这些领域，而是因为政府没有能力将这些工业垄断在自己手中并将它们经营好。首先，尽管政府有很长的专卖经营历史，但这些领域主要局限在盐、铜、瓷器等，而茶、糖、谷物、纺织品、航运等绝大部分都是由私人经营。其次，政府官员并不具备现代企业的专业管理和技术才能。再次，国力不允许大规模兴办现代大型企业。

　1872年，李鸿章倡议建立了第一个非军事现代企业——轮船招商局。创建之初，李鸿章并不打算将轮船招商局办成政府垄断的企业，也不希望它成为完全的官办企业。为了寻求某种官商合办的形式，李鸿章给它取名为“官督商办”，既吸收商人提供的资本和管理技能，又保留了官员对企业的全面控制，甚至还借鉴了现代西方企业管理模式。通过采取与轮船招商局同样的组建与管理模式，李鸿章先后还创建了另外两家著名的企业——开平矿务局（1877年）和上海机器织布局（1878年）。这三家企业在治理结构上具有共同的特征：第一，它们全都由商人背景的管理者负责经营，尽管这些管理者全都捐纳了官衔或拥有半官方地位；第二，作为出资人和保护人代表的李鸿章，在保留对企业的控制权的同时，准许这些商人管理者拥有企业主般的自由经营权；第三，与传统的商号老板一样，这些政府股东并不对自己无权管理的事务进行干涉。李鸿章不仅保护这些企业免受官府的过分压榨，而且多次及时地动用官方资金为它们发放贷款，使这些企业获得了其它企业所不可企及的好处。

　然而“官督商办”的模式并没有持续太久，由于几方面因素的共同作用，过了不到10年的时间商人们的参与热情就已经衰减了。第一，现代工业的庞大资本和获取厚利的机会，使得它逐渐成为官员心目中的控制对象。第二，像盛宣怀这样的一批官员，已经在经营管理以及筹措、使用政府贷款等方面获得了大量的经验。第三，这些官员还发现，除了利用政府贷款渠道之外，还可以借助其它官员手中的资金进行投资；也正因为如此，由于这些官员同时控制着多家企业，他们能够在不同企业之间任意拆借资金，并且将经营良好、实力雄厚的企业中的资金转移到那些新设立的、实力较差的企业中去。最终这些官员改变了他们原先的出资人代表和保护人的角色，而转变为名副其实的官员经理人。随着第一批商人出身的管理者纷纷离去，其他商人投资者对官办企业已经完全失去了兴趣与信心。

　虽然官方企业创办人在此之后想出各种办法吸引投资者，以弥补政府资本和政府贷款的不足，但“官督商办”已然发展成为“商人出资、官员经营”的模式。在这种新的模式下，由于官员任意干预企业经营的局面并没有得到根本改观，加之没有行之有效的法律用来保护商人和投资者的利益，因此官僚腐败、经营不善、投资者血本无归的例子比比皆是。其中最为著名的例子发生在清末的铁路建设上。由于铁路建设需要巨额投资，而清政府没有相应的财力，因此只得采取向国民发行铁路股票、向外国银行举债等方式募集资金。在资本的筹措与铁路的修建过程中，清政府始终认为铁路具有重大的战略意义，所以不能让私人企业家经办。在19世纪90年代期间，张之洞作为督办中国第一条重要铁路的官员，也曾慷慨激昂地争辩说，铁路影响着国家的利益和主权。他承认私人资本能够补充国家贷款或外国贷款的不足，但同时还坚持官员一定要保留最终的决定权。然而，在清政府排除国内资本控制铁路建设权的同时，却把大量的路权交给了外国投资者，这在国内投资者当中引发了诸多的不满。当1911年5月清政府宣布“铁路国有”政策而拒不归还国内投资者的股本时，轰轰烈烈的“保路运动”便由此展开，“官督商办”的模式也就走到了尽头。

　3．清末“自强”运动给我们的启示

　清政府官员为了改变中国积贫积弱的面貌而大力提倡现代工商业，其出发点是非常值得肯定的。从国家在经济中所发挥的传统作用来看，似乎也很难挑剔官员们对国家控制企业所持的自以为是的看法。但是，在保持企业控制权的过程中，这些官员逐渐违背了李鸿章提倡的只对企业进行一般监督和扶助的基本主张。这些官员直接插手企业的经营管理，同时由于他们身兼官方经理和私人投资者两种身份，所以自然而然地就会产生混淆国家利益和官僚利益的倾向，并且从为国家效劳的立场转而后退到追求一己之利。由于越来越多的官员与现代企业发生关系，这类倾向也就日益严重。当它们逐渐形成了中国式的工业发展之路时，原先用来号召革新的“自强”一词就已经转变成为官僚既得利益集团服务的一个口号了。

　不论是“官办”还是“官督商办”，清末兴办的这些大型企业在很大程度上都是由政府出资和控制，因而完全具有“国有企业”的性质。虽然清末“国有企业”的最初创办者们心怀“富国强兵”和“自强”的宏伟理想，但是企业的官僚代理人并没有发扬国家优势和商人优势，而是凭借手中的权力将国家利益转化为个人利益、团体利益。也正是因为拥有对“国有企业”监督和经营的双重权力，“国有企业”的产权代表和保护人最终完全控制住了这些国有资产，从而形成了一个势力庞大的官僚企业主利益集团。历史事实证明，这种打着“富国强兵”和“自强”旗号的官僚企业主模式不仅没能改变中国贫穷落后的面貌，反而加深了社会的矛盾，给全体国民带来了深重的灾难。

　二、“国计民生”说

　在中国，无论是官方还是民间、学界还是媒体，都在频繁地使用“国计民生”一词，这说明“国计民生”已成为备受关注的一个事物。国计民生本意是指国家经济和人民生活，具体而言就是国家的经济财政和百姓的吃、穿、住、行。在现代社会，一国政府不可能离开经济收入而保持顺利运转，一国百姓不可能离开吃、穿、住、行而获得生存，因此任何关系到国家经济收入和百姓日常生活的国计民生领域都是极其重要的。正因为如此，各国政府和民众都在努力搞好国计民生。然而，人们在如何保障国计民生的问题上却存在分歧：一种观点认为，只要正常的市场交易得以进行，国计民生就不会出现问题；另一种观点则认为，国计民生如此重要，因而必须由国家和政府介入，控制其中重要的领域。

　1．计划经济下的国计民生状况

　在改革开放以前，中国实行了全面的计划经济体制，以国家和中央为核心主体全面控制经济运行与物质分配。在计划经济体制下，市场价格机制被行政命令手段所取代，经济主体的产品需求与支付意愿全部被掩盖，从而信息无法传递、计划无法实现。在工业领域，由于生产企业只是执行政府部门既定生产计划的附属物，其绩效完全表现在对计划的完成、对当局的偏好的满足上，因而企业的经营效率是不可能得到保证的。在农业生产上，由于国家实行统购统销政策，农民的经济利益难以得到保护，因而农民生产积极性受到严重打击。不论是工业品供给的短缺，还是农产品产量的不足，都影响到国计民生。

　由于生产和供应的不足，国家只得建立计划分配、统一调拨的物资管理体制。在各种被计划分配和统一调拨的物资当中，诸如钢铁、石油等被认为是关系到国民经济命脉的物资，直接由国家统一分配，而某些专用物资则由中央各主管部门平衡分配。然而不论是哪一种物资，随着国家计划经济的全面扩展，被统一调配的物资种类逐年增多，而供给的缺口也在逐步扩大。由于计划经济体制无法供应足够的产品以满足人民群众日益增长的物质文化需要，因而配给供应制度不断扩大，最后发展到只有凭借粮票、布票、肉票、副食品票等票证才能购买到相应商品的地步。

　2．市场经济体制改革后的国计民生

　随着越来越多的关系国计民生的产业被交还给市场，国民经济获得了飞速的发展，百姓的物质生活水平也发生了惊人的变化。从改革启动到上世纪80年代末的十年时间里，代表配给制的粮票、布票、肉票、副食品票等各种票证基本上都退出了历史舞台，绝大部分中国人告别了“新三年、旧三年、缝缝补补又三年”的贫穷岁月。到了上世纪90年代末，我国不仅全面解决了温饱问题，而且做好了步入小康社会的物质准备。从国家经济发展与百姓生活水平提高的角度来看，市场化的改革明显比全面的计划经济有利于国计民生，这是中国的改革开放用实践证明了的。然而，中国的市场化改革远没有完成，因为仍有许多关系到国计民生的领域被各级政府以国有企业的身份控制着。国有企业的负责人及其利益代表通过对“国计民生”一词进行片面的解读，以此为自己实施垄断的行为正名，从而达到获取个人与集团利益的目的。

　3．

　虽然中国经济在市场导向的改革上总体继续保持着产业放开的趋势，但随着国有经济向“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”收缩，国有企业正在加强对众多基础性领域和资源性领域的控制与扩张。在“国家比市场更能保证国计民生”的观念指导下，国计民生也就被一些人用来作为国有企业代表政府实施垄断经营的借口。由于石油石化、电力、煤炭关系国计民生，所以需要国有企业垄断经营；由于供水、供热、供气关系国计民生，所以需要国有企业垄断经营；由于铁路、航空、邮政、电信关系国计民生，所以也需要国有企业垄断经营。即便以上行业中的部分领域在政府引导下可以向民营资本有条件地放开，但仍然被认为应当受到国有企业的严格控制。2003年国资委体制建立之后，在结构性的“国进民退”趋势下，以国计民生为理由的国企垄断愈发明显。

　国有企业代表政府垄断关系国计民生的产业是否真的能提升经济发展、给百姓生活带来实惠？事实给出了相反的答案：在国有企业垄断存在的领域，效率低下、供应短缺、服务较差、腐败丛生、分配不公；而在那些已经放开乐的某些领域，效率提高、服务质量改善、物质产品充足供应。由于国有企业的垄断，当国际油价大幅下跌时，国内的油价往往保持不变；而当国际油价出现上涨时，国内的油价则是更大幅度地上涨。由于国有企业的垄断，铁路运输每年都会出现“春运时期一票难求”，“煤炭、粮食运不出去”等客货运极度紧张的现象；城市公用事业的低效率和较差的服务质量总是难以改观，而国内的电信服务费用也要比国外市场经济国家高出一大截。相反，由于餐饮、纺织服装、家电等同样关系国计民生的产业已经被放开，消费者可以享受到史无前例的质优价廉、花样繁多、方便快捷的产品与服务；不仅如此，这些领域的产品已经迅速打入国际市场，建立了有竞争力的品牌。所以说，保证国计民生靠的是竞争性的市场，而不是靠实施政府垄断的国有企业。

　垄断能够为垄断者带来超额利润，因而不论是国有企业还是非国有企业都在积极为自己谋取这种力量。获取垄断力量的途径有两种，一种是通过市场竞争确立自己的垄断地位，可称之为市场垄断；另一种是通过政府赎买确立自己的垄断地位，可称之为行政垄断。事实证明，国有企业在市场竞争当中不具备优势，但是在政府赎买当中却具有天然优势。由于市场竞争不排除现有竞争者和潜在竞争者的挑战，因而这种形式的垄断格局是不稳固的，居于垄断地位的企业需要不断地提高效率，以应对潜在的挑战者。在政府赎买领域，由于政府控制下的国有企业实质上与政府部门在利益上休戚相关，因而将市场准入资格分配给国有企业也就理所当然了。在理论上，非国有企业同样能够从政府手中“购买”到行政垄断权，但由于非国有企业在法律规定上不受政府控制，这种交易只能采取货币化形式进行。用货币赎买政府部门的行政垄断权，一方面由于价格很高，非国有企业难以接受；另一方面由于这种交易本质上是贿赂政府部门，在现有法律框架下不允许这样做，所以国有企业获得政府行政垄断权具有天然的优势。虽然在市场经济改革中，打破垄断已成为共识，但保障“国计民生”仍然成为国有企业实施垄断经营的重要理由之一。

　三、“国家安全”说

　国家安全在一般意义上是指，作为政治权力组织的国家机器所建立的社会制度生存与发展的保障，包括国家独立，主权和领土完整，以及相关的国家政权、社会制度和国家机关的安全。具体涉及国防、外交、政治、经济、文化、社会、隐蔽战线等各个方面的安全。本章主要围绕国有企业在保障国家经济安全和社会安全两个方面所发挥的作用，通过举例与分析的方式进行论述，并进一步探讨其它因素在这些安全领域中的重要作用。

　1．国家经济安全

　（1）国有企业对国民经济的控制

　为保证在这些领域内的控制权，2006年5月26日，国务院常务会议确定国企改革和国资监管的重点是推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要领域集中。在之后的法律法规中，这些国有企业进一步在政策上享受到排他性的经营特权。《反垄断法》第七条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”截至2008年9月，国资委的统计数据显示：中央企业82.8%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械等八大行业；在国民经济重要行业和关键领域的中央企业户数占全部中央企业的25%，资产总额占75%，实现利润占80%；此外，国内A股市场当中，大约有73%的上市公司含有国有股份，在香港、纽约、新加坡等境外资本市场上的中央企业控股上市公司达到78家。当前，中央企业的发展整体呈现出“企业数量进一步减少、资产规模进一步扩大、行业集中度进一步提高、实现利润进一步增大”的趋势。

　（2）国有企业国家经济安全

　抑制通货膨胀方面的作用

　物价稳定和经济增长是任何国家保持国民经济健康发展的基础，也是保障百姓生活水平不断提高的前提条件。国有企业原本是维护国民经济安全稳定、健康、持续发展的重要基础，但是在现实当中的表现却并不尽如人意。

　国有企业存在制度性退出壁垒，在宏观经济不景气时会加剧通货紧缩与产能过剩，从而不利于物价稳定和经济复苏。在金融危机爆发期间，市场需求出现萎缩，要求淘汰过剩的产能和低效率的企业。但是，由于国有企业“很难”退出，因而有一大批国有企业即便由于低效率发生亏损，也要继续留在市场当中。国有企业违反市场规则的行为不仅给国家造成了巨大的经济损失，还通过低价竞争加剧了通货紧缩（PPI）的压力。2008年国内三大石油公司总共亏损1680亿元，与此同时，中石化公司以补贴的名义从国家财政收入中拿走503亿元。当经济出现复苏时，国有企业凭借对基础性资源行业的垄断，以竞相提价的方式增加自己身的收入，从而引发通货膨胀。所以说，国有企业不仅没有起到稳定物价的作用，反而放大了物价波动的幅度，有损于国民经济的健康发展和百姓生活水平的不断提高。

　图1 中国2000年以来各季度CPI、PPI和GDP走势情况

　保障战略资源安全方面的作用

　钢铁是工业发展的基础，能源是经济运行的命脉，战略资源安全对于国家的经济安全具有十分重要的意义。自加入世贸组织以来，中国用了不到10年的时间就确立了世界制造中心的地位，但因资源消耗巨大，中国难以摆脱战略资源短缺的风险。中国目前是全球铁矿石消费第一大国、石油消费第二大国，由于国内资源匮乏，铁矿石和石油的对外依存度都超过50%。巨大的消费量与缺口量给中国带来了风险，也带来了一些机遇。为了保障国家经济安全，中国一方面需要建立一个长久的资源供给保障系统，另一方面需要充分利用采购量大的优势积极寻求国际市场定价话语权。在中国，只有国有企业才有权经营战略资源领域的业务，因此，抓住机遇、规避风险的责任都落在了国有企业身上，国有企业是否堪此大任？

　在国际铁矿石市场上，澳大利亚的力拓、必和必拓、巴西的淡水河谷三家企业已经形成了卖方寡头格局，对铁矿石交易价格具有很强的谈判能力。在需求方阵营里，中日韩已成为全球最主要的铁矿石进口国，尤其是中国，其铁矿石进口量大约占到全球铁矿石贸易的50%。虽然掌握了全球50%的铁矿石采购需求，但中国拥有的市场定价话语权却很微弱。其中涉及到的因素很多，但主要原因基本上能够从“胡士泰案”当中找到：某些国有企业凭借手中掌握的铁矿石贸易特权，对外泄露“国家机密”，对内高价“欺压”没有贸易特权的同行，从而导致中钢协在价格谈判当中毫无讨价还价能力。不仅给国家造成了巨大的经济损失，而且给整个行业造成了极坏的影响。如果这些国有企业是真正为了维护国家经济安全，或者是为了企业的经营绩效，那么“胡士泰案”中所暴露出来的种种丑闻就可能不会发生。

　为了保障国家经济安全，大量储备国家战略资源成为一个国家的重要战略举措。储备国家战略资源的方式既包括从国际市场进口，也包括到海外市场开展企业收购活动。在国际金融危机爆发以前，中国政府就已经认识到海外收购的重要性，并鼓励国有企业对外开展这项业务。然而，不论是中海油收购美国尤尼科石油公司。在全球油价持续高涨的背景下，为了掌控油气战略资源、获得最大的经济利润和政治利益等目的，许多国家都试图实现石油产业国有化。美国也曾经试图实行石油产业国有化，但出于国有石油公司在海外收购过程中会遭到政治上抵制的担心，美国石油公司国有化的初衷被否决，最终使得美国政府放弃国有化。

　2．社会安全

　有观点认为，国有企业在保障社会就业、食品安全、公共事业安全等方面具有天然的优势，因而有必要进一步发挥国有企业在这些社会安全领域的主导作用。该观点之所以显得有道理，是因为它一方面片面地理解或夸大了国有企业的作用，另一方面则混淆了企业与政府的职能。在众多事实当中，国有企业的表现并不支持这一结论。

　（1）保障社会就业

　长期以来，国有企业承载着绝大部分城镇人口的社会就业。但是，经过分流下岗、减员增效等一系列改革之后，国有企业作为解决社会就业最大主体的地位逐渐让位给其它经济主体。国家统计局2007-2009年的就业数据显示，私营企业和个体两类非国有部门所承载的就业总人数之和逐年上升，并且在2009年达到31.45%。在下表所提供的数据当中，已经看不出国有企业具有最重要的提供就业保障的主体地位了。

　表1 2007~2009年中国城镇人口就业分类统计表（单位：万人）

　年份 总计 国有单位 集体单位 股份合作单位 联营单位 有限责任公司 股份有限公司 私营企业 港澳台商企业 外商企业 个体 2007 29350 6424 718 170 43 2075 788 4581 680 903 3310 2008 30210 6447 662 164 43 2194 840 5124 679 943 3609 2009 31120 6420 618 160 37 2433 956 5544 721 978 4245

　虽然总体提供的就业岗位已大大减少，但有观点认为国有企业仍旧是保障社会就业的主导力量。在某些地区，当社会就业压力增大或者失业率超过一定程度时，国有企业被要求吸收一部分失业人员就业，以减轻政府的行政压力。作为回报，承担过剩劳动力的企业可以从政府那里享受到一些政策优惠，包括税收返还、利润让渡等。在以上交易中，国有企业所表现出来的功能，并不能证明自身比非国有企业更有助于保障社会就业。如果其它企业也能够从政府那里获取税收返还或财政补贴等政策优惠，社会失业率同样能够在一定程度上有所下降。相反，与非国有企业相比，国有企业“只进不出”的用工制度还将引发其它负面影响，其中最显著的一个就是“政企不分”：国有企业在经营不善或被要求上缴利润时，往往搬出“承担了政府职责”这一挡箭牌，为自己开脱责任。

　国有企业在提供就业岗位的过程中，不仅减少政府的财税收入，而且还会带来其它社会成本。国有企业在国民经济命脉领域“做大做强”的结果，给那些拥有正式身份的国企员工带来了丰厚的收入，从而吸引大量的人才进入此行列。但并不是每一个人都有机会进入国有企业。除了少数非常优秀的人能够通过社会招聘进入国有企业以外，其余人员要么通过走关系，要么支付必要的入门费，否则很难有机会。调查发现，在某些经济效益好的国有企业中，入门费已经货币化了，每一个进人指标达到几万甚至几十万，而通过这种方式进入国有企业的员工，其素质往往难以得到保证。这种明码标价的用工制度，对国有企业能够更好地保障社会安全的观点是一个巨大的讽刺。

　（2）保障食品安全

　食品安全不仅关系到个人的身体健康，而且关系到整个民族的身体素质，因此成为民众最为关心的问题之一。最近几年，有关食品添加剂、转基因食品、食品污染、假冒商品等方面的报道频频出现。食品安全如此重要，怎样才能让它获得保障？有观点认为，由于国有企业管理者的利益冲动不是特别强，在食品安全方面的诚信度会相对较高，因此有必要发挥国有企业在保障食品安全方面的主导作用。事实上，企业的所有制性质与保障食品安全之间没有任何必然的联系，国有企业有可能比非国有企业做得更好，也完全有可能做得更差，这取决于企业的诚信、政府的监管、以及社会的监督。

　对于任何一家食品生产企业而言，保障食品安全是其职责所在。由于不按照食品安全要求进行生产能够获取更大的利润，因而有不少企业铤而走险。在生产企业之外，只有监管机构拥有比较专业的技术能够判断食品安全是否达标，消费者不具备这样的能力。因此，如何发挥监管机构的作用至关重要。但是，国内食品安全监管机构在实际操作当中却面临各种各样的问题。首先，有不少监管机构缺乏必要的技术手段，对于食品安全质量问题难以辨别。其次，有些监管机构在上级主管部门的压力之下，无法正常开展监管工作。第三，不能排除有个别监管机构收受企业的好处，从而放任企业的违规违法行为。当然，总体而言我国食品安全监管机构的业务能力在不断地提高，在保障食品安全方面也取得了越来越多的成绩。

　三聚氰胺事件是发生在我国乳制品行业的一个巨大丑闻，在三鹿奶粉公司倒台的背后暴露出众多与食品安全有关的问题。作为全国最大的乳制品企业之一，三鹿奶粉公司拥有国企身份，本应该严格履行食品安全职责。但是，当同行业其它乳制品企业“小心翼翼地”往奶粉里添加少量三聚氰胺的时候，三鹿奶粉公司则是往奶粉当中大量掺入三聚氰胺，被人们戏称为“往三聚氰胺中掺入奶粉”。在多起婴儿奶粉中毒事件集中爆发时，三鹿奶粉公司一而再、再而三地推卸责任，甚至还有某些政府部门出面为其“辟谣”。三聚氰胺事件给整个中国乳制品行业蒙上了一层阴影，作为全国最知名的国有企业——三鹿奶粉公司，在此次事件当中彻底颠覆了国有企业在保障食品安全方面本应有的形象。

　四、“国际竞争力”说

　国际竞争力是指一国在国际市场上出售其产品的能力（Orlowski，1982），即保持贸易顺差或贸易平衡的能力。具体到企业层面，国际竞争力表现在企业的装备技术水平、技术创新能力、以及市场开拓能力等。中国的国有企业，尤其是国资委下属的100多家大型央企，通常被认为是非常具有国际竞争力的，这也成为国有企业应当继续做大做强的理由之一。但是，相对于民营企业而言，国有企业的装备技术优势主要是由历史原因和政策原因造成的，这并不能证明国有企业的国际竞争力优势；相反，国有企业由于垄断了自然资源与行政资源，基本摆脱了生存压力，因而极度缺乏技术创新与市场开拓动力，长此以往，这种暂时的竞争力优势也将逐渐丧失。此外，相对于有实力的外资企业而言，国有企业不仅在装备技术、中高端市场占有率上差距甚远，而且在技术创新、经营管理上也大为落后。

　1．国有企业竞争优势表现

　国有企业的相对竞争优势主要来自两个方面，一是长期以来实行的公有制经济制度决定了只有国有企业才能拥有高端技术人才和掌握高端技术，二是国有企业凭借自身巨大的规模优势控制了国内主要经济资源和政策资源。国有企业的这些竞争优势并不是通过良好的经营管理造就的，而是因为具备国有企业身份由政府部门赋予的。这种竞争优势由于拥有政府行政权力保驾护航，所以国内其它企业在竞争过程中难以与之抗衡。

　可是，当面对来自国际知名企业的挑战时，国有企业往往表现得缺乏竞争力。国际知名企业的竞争力不仅表现为强大的规模优势，更重要的是表现在强大的技术实力、研发创新能力、经营管理能力、以及市场开拓能力。在考察与国际知名企业的相对竞争力时，国有企业的主管部门并不会把所有的要素都拿来比较，典型的做法是片面地选择其中个别要素强调说明，以达到混淆视听的目的。例如，国资委相关负责人一直强调，国有企业的竞争力不足是因为企业规模不够大，与欧美国家的一些国际知名企业相比在规模优势上还差得很远，因此需要通过兼并重组的方式实现国有企业竞争力的提升。

　由于通过行政手段能够迅速扩大国有企业的规模，而企业规模的扩大已成为提升官员政绩、扩大企业负责人权力的重要途径，因此国有企业的主管部门热衷于企业兼并重组。即便重组并不一定会带来企业效率的提升，但官员在追求自身利益的过程中仍然会努力促成此事。对于真正能够提升企业竞争力的技术创新、经营管理、市场开拓等，由于行政手段方式效果不高，甚至这些要素的培养有可能给相关负责人带来风险，所以国有企业只是将它们停留在口号层面。更重要的是，国有企业已经具备了难以撼动的资源优势与政策优势，早已解决生存的压力，从而也就缺乏技术创新、改善经营管理、大力开拓市场的动力。

　2．国有企业竞争优势的丧失

　在电信、航空等领域，国有企业长期处于行政性保护之下，一直享有各种特权。与国内其它产业相比，尽管这些产业由于国家的支持拥有较为先进的设备与技术水平，企业规模也非常大，但相对于国外同行而言，这些国有企业的竞争力差距是相当大的。虽然中国目前有许多国有企业已经进入世界500强，但这些国有企业全部属于垄断企业，其国际竞争力同公司明显的差距主要表现不在于企业规模较小，而在于企业效率不高，盈利性低。

　与逐渐丧失国际竞争力的垄断性国有企业相比，在一些竞争比较充分的行业中却出现了许多富有国际竞争力的非国有企业，企业实力甚至能够同国外知名企业相抗衡。其中，家电行业是典型代表之一。这些企业在产品质量、服务水平、技术创新能力、新产品开发能力、战略管理水平等方面都已经开始接近或达到国际先进水平，有的企业已经具有了较强的核心竞争力，有可能进入世界最有竞争力企业的行列。

　五、“社会责任”说

　社会责任通常是指一个组织所承担的高于自身目标的社会义务，包括企业环境保护、社会道德、公共利益等，由经济责任、持续发展责任、法律责任和道德责任等构成。企业社会责任（CSR）是指企业在创造利润、对股东承担法律责任的同时，还要承担对员工、消费者、社区和环境的责任。企业社会责任要求企业必须超越把利润作为唯一目标的传统理念，强调要在生产过程中对人的价值的关注，强调对消费者、对环境、对社会的贡献。

　随着人们对企业履行社会责任的关注日益加强，或者出于提升企业自我形象的目的，中国的企业在最近几年开始有意识地宣传自己所履行的社会责任，并以《企业社会责任报告》的形式对外发布。捐赠、环保、应急、特殊责任等已经被列入企业所承担的各种社会责任当中，并且被重点宣传。国有企业由于控制了国内大部分资源并获得丰厚的利润，因而在履行社会责任过程中倍受关注。虽然国有企业在履行社会责任方面已经做了不少工作，但这些并不能证明国有企业比其他主体做得更好。而且国有企业管理层存在“慷国家之慨”以博取小集团私利的嫌疑，不如民营企业自己承担社会责任成本的作法来的纯粹。此外，由于大部分国有企业仍然具有比较高的行政级别，加之地方保护主义起作用，当出现企业安全责任事故时，国有企业更有可能推卸责任。

　1．社会

　企业为股东创造利润是最基本的社会责任，国有企业向国家上缴利润也是天经地义的，因为国有企业的主要股东就是国家。在2010年11月3日召开的国务院常务会议决定，从2011年起，5个中央部门（单位）和2个企业集团所属的1631家企业纳入中央国有资本经营预算实施范围，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。实际上，国有资本经营预算制度从2007年起就已经开始试行，但财政部公布的数据显示，在2007-2009年当中，中央企业上缴的红利收支结余仅剩19亿元。（《每日经济新闻》11月9日）

　2007年，其获得的政策性盈利大约为700亿元（《信息时报》2008年2月27日），同时又获得123亿元的政策性补贴（《上海证券报》2008年3月20日），即便按照调整后最高15%的红利上缴比例，其也只需要上缴105亿元的红利，与123亿元近20亿元。更何况例还远低于15%。

　421亿元，加上上年结转收入19亿元，合计440亿元。而在支出方面，中央国有资本经营预算安排440亿元。该组数据说明，在2007年试行国有资本经营预算制度以来到2010年这4年时间里，/content/2010-11/10/content_3441581.htm）

　2．社会责任与捐助

　过100万元的企业大约有200家，其中非国有企业占55%，国有企业占45%。这说明在自然灾害面前，非国有企业比国有

　3．社会责任与安全事故

　（1）国有企业的环境污染与安全事故

　按照有关说法，国有企业由于不以利润最大化为目标，在履行社会责任方面拥有较大的优势；并且国有企业负责人的职位与安全生产直接相关联，所以国有企业更有积极性做好这方面的工作。然而在媒体所报道的一系列企业灾难性事件当中，国有企业的出镜率屡创新高，而且每次灾难性事件都与企业的疏忽、玩忽职守有关。这些重大工业灾难包括但不限于：吉林化学工厂原料桶污染松花江事件、南京塑料厂大爆炸事件、大连原油泄漏与管道爆炸事件、紫金矿业大污染事件、山西煤矿透水事件等等。一系列灾难性事件不仅否定了国有企业更加具有社会责任意识的说法，甚至颠覆了相关政府部门以安全为名在煤矿产业进行的“国进民退”行为。

　松花江化学原料桶污染事件

　2010年7月28日，受洪水影响，吉林省吉林市永吉县新亚强化工厂上千多只装有三甲基乙氯硅烷的原料桶（每桶160-170公斤）顺

　（资料来源：新浪网，/green/2010-08-02/130120807696.shtml）

　南京塑料四厂爆炸事件

　2010年7月28日，位于南京市栖霞区的南京塑料四厂发生爆炸。爆炸气流瞬间袭击了周围闹市区域，直接导致300多人受伤，2700余户居民遭受爆炸冲击，室内财产受损严重。截止到7月29日，遇难人数已增至13人

　（资料来源：CCTV《经济信息联播》/video/VIDE1280327093943885）

　大连原油泄漏与管道爆炸

　2010年7月16日傍晚，辽宁据海事部门监测，此次事故造成大连港附近水域约50平方公里的海面污染，其中重度污染区约10平方公里，最厚油层厚度达30厘米。到7月19日，直接受原油污染的面积已超过400平方公里。根据绿色和平组织调查发现，此次大连漏油数量介于60000吨至90000吨之间，远大于政府公布的1500吨泄油量。漏油对相关海域的养殖业、旅游业造成严重影响，初步估算此次污染产生的经济损失将高达上千万美元。针对爆炸事故，中石油方面已按承包商事故的口径进行内部通报，表明仅对本次事故负次要责任，主要责任应由一个叫辉盛达公司的承包商承担。

　/mainland/special/dalianyouguanbaozha/）

　2010年10月24日下午，大连新港原油储存基地103号罐

　（资料来源：天津网，/rollnews/201010/2251897.html）

　紫金矿业大污染事件

　2010年7月3日，紫金矿业集团公司所属的上杭县紫金山铜矿湿法厂待处理污水池发生渗漏，引发重大环境事故。9100立方米的污水顺着排洪涵洞流入汀江，导致汀江部分河段污染及大量网箱养鱼死亡。9天后，紫金矿业向社会发布公告，并将事故原因归咎为前阶段持续强降雨。

　2006年底，位于贵州省贞丰县境内的紫金矿业贞丰水银洞金矿发生溃坝事故。尾矿库中约20万立方米含有剧毒氰化钾等成分的废渣废水溢出，下游两座水库受到污染。2008年2月，紫金矿业因存在不良环境记录而成为首批“绿色证券”中10家“未能通过或暂缓通过”的企业之一。2009年4月底，紫金矿业下属的位于河北张家口崇礼县的东坪旧矿尾矿库回水系统发生泄漏事故，引起部分当地居民呼吁坚决取缔；同年年底，福建龙岩市环保局连收到两封投诉信，称紫金矿业污染武平下村村矿区水源非常严重，连池塘的鱼都死了。2010年5月，因为存在严重环保问题尚未按期整改的情况紫金矿业再次被国家环保部点名批评

　（资料来源：凤凰网，/stock/special/zjky/；《经济参考报》（腾讯网转载），/a000358.htm）

　王家岭煤矿透水事件

　2010年3月28日下午，山当班下井工人一共261人，108人升井，153人被困。通过采取积极营救措施，被困的153人中有115人获救，其余38人华晋焦煤有限责任公司

　（资料来源：凤凰网，/mainland/special/xiangningkuangnan/）

　黑龙江鹤岗煤矿爆炸事故

　2009年11月21日凌晨，黑龙江龙煤控股集团鹤岗分公司新兴煤矿发生瓦斯爆炸事故，事发时井下作业工人528名，事故共造成108人遇难。该公司是经黑龙江省人民政府批准的由鹤岗矿务局改制注册的国有独资企业，是520家国有重点企业之一。

　/z/hljhgmkbz/）

　（2）

　国有企业之所以事故不断，是因为处罚措施不力，其根源仍在于政企不分。虽然国有企业的行政级别已经被取消，但由于主管部门是政府，国有企业仍具有暗含的行政级别，其等级视主管部门的级别而定。虽然国有企业已经是自主经营、自负盈亏的独立经济实体，但由于主管部门仍然可以通过人事、财税、审批制度等手段控制国有企业，国有企业与政府部门（或者是主管官员）实质上是利益共同体，一荣俱荣、一损俱损。由于行政级别的存在，监管机构无法对某些“级别高”的国有企业进行处罚，否则监管机构负责人有可能职位不保，而与此同时，国有企业的行为却有可能依然故我；由于国有企业与政府部门具有共同的利益，在安全事故处罚当中往往是大事化小、小事化了，隐瞒事故不报，或者将事故责任转嫁给第三方。所以，国有企业在安全事故面前受到的约束很小，其对社会责任的漠视与傲慢也就在情理之中了。

　六、“执政基础”说

　执政基础是执政党地位赖以维持和巩固的基本条件，即依靠谁、依靠什么执政的问题，具体可分为政治基础（阶级基础和群众基础）、经济基础、思想文化基础、社会基础和组织基础等。国有企业作为中国经济的重要特色之一，作为共和国的长子，长期以来一直主导着国民经济的发展，因此也被认为是中国共产党执政的重要基础。然而，历史的发展与当前的现实都在向人们传达一个信息，即国有企业并不是、也不能够成为执政基础，只有广大人民实现了安居乐业、认可并支持，中国共产党的执政基础才会越来越牢靠。

　1．为什

　“以公有制为主体、国有经济为主导、多种经济形式共存”的提法，早已被当作是社会主义经济制度的一项基本原则，被写进中央政府会议及党代会的报告当中。作为实现这一原则的重要载体，国有企业自然被认定为中国共产党执政的基础之一。

　新中国成立之初，通过没收官僚资本、赎买工商业民族资本等方式，国有经济很快就确立起主导地位。在第一个五年计划中，国民经济在国有企业的带动下迅速得以恢复。从这一阶段开始，国内商品供应量开始上升、物价逐渐稳定、失业率逐渐降低、社会秩序趋于正常，国有企业被认为发挥了重要的作用。

　在随后的几十年发展过程中，国有企业一直是国民经济的主导力量，这也是国有企业之所以被认为是中国共产党执政基础的重要原因。一方面国有企业承载了绝大部分（甚至是全部）城镇产业工人的就业，从而形成了执政的政治基础；另一方面国有企业在国民经济发展中起到了主导作用，因而形成了执政的经济基础。此外，国有企业还是社会主义思想文化的主要阵地，它与企业内部建立的党支部、组织系统共同构成了执政的思想文化基础和组织基础。国有企业所具有的这些特征似乎可以证明，国有企业在历史发展过程中确实构成了中国共产党的执政基础。

　可是，无论执政基础由何种因素构成，其最核心的基础都是广大人民。只有人民认可、授权和支持，党才有可能执政，才有可能执好政。随着中国经济与社会发展步伐的不断前进，国有企业所表现出来的执政基础地位在不断减弱，但与此同时，中国共产党却越来越受到人民的拥护，其执政基础也越来越牢固。因此，可以得出一个更为恰当的结论，即中国共产党的执政基础不在国有企业，国有企业与执政基础之间关系不大。

　2．国

　（1）苏联

　一个简单的逻辑是，执政基础的强大必定要巩固为之服务的政党。同样的道理，如果国有企业是党的执政基础，那么国有企业的发展壮大必定能够带来党的长期执政。然而，前苏联的解体却给出了一个反例。在前苏联解体之前，苏联共产党对于苏联的国有企业拥有绝对的控制权。国有企业的产业工人是苏维埃政权的群众基础，由苏联共产党组织的政府任命国有企业的负责人、安排国有企业的生产计划、引导人民大众的意识形态，从而构建起组织基础、经济基础、思想基础。但是，拥有这些所谓执政基础要素的国有企业最终并没能挽救苏联共产党，前苏联最终难逃解体的命运。

　相反，中国共产党则成功地避免了前苏联的命运。自改革放开以来，中国选择了一条更加务实的发展道路：在农村取消统购统销政策，实行土地承包责任制，从而极大地调动了农民的生产积极性；在城镇，通过允许和鼓励民营经济发展，改革国有企业体制、实行“抓大放小”政策，从而促进了国民经济的快速发展。中国共产党政策转变带来的直接结果是人民生活水平的持续、快速提高。在这个过程中，虽然国有经济比重逐年下降、民营经济快速崛起，但中国共产党的执政地位并没有因此受到任何挑战，反而得到了更为广泛的拥护，其执政基础也越来越稳固。

　（2）

　国有企业职工是工人阶级的主要代表，是中国共产党执政的重要基础之一。然而，国有企业职工身份的本质正在发生转变，并逐渐失去工人阶级的先进性。该变化并不是单个国企职工的个体行为，而是伴随着国有企业特征的改变而发生的。

　“业务外包”是当下颇受企业青睐的对外合作方式，因为外包能够发挥专业化分工的优势、节约成本，并降低项目运作的风险。而“职工代工”是另一层意义上的外包，即企业职工以较低的报酬让他人完成自己的工作任务。国有企业目前既存在业务外包现象，也存在职工代工行为。

　在国有企业外包的各种业务当中，有很大一部分并不是因为需要专业化分工，而是基于免除体力劳动、规避生产事故的考虑。目前国有企业大多分布在机械装备、基础设施、自然资源三大领域，由于具备垄断优势，国有企业通常能够获得较好的经济收益。国有企业的发展不仅给国企职工创造了高工资、高福利，还免除了国企职工相当一部分体力劳动。调查发现，电网公司已经将绝大部分基础设施建设与维护工作外包给其他公司，电网公司的职工从此不再需要亲自爬电线杆、亲自安装输配电设备了。免除国企职工繁重体力劳动只是业务外包的一个好处，更重要的是它能够大大降低国有企业的安全事故。目前，相关部门统计出来的国有企业安全生产数据其实并没有反应真实情况，真正的安全事故都被转嫁给第三方了。例如，在2010年7月16日发生的大连石油爆炸泄露事件中，中石油把该事件定性为“承包商事故，主要责任辉盛达公司次要责任

　虽然职工代工行为存在安全隐患，但代工现象仍然时有发生，这主要是由两方面原因造成。一方面，国企职工的收入水平通常要高于同一地区的非国企职工（有些地方收入差距甚至达到5倍以上），他们有足够的经济实力将自己不愿意干的体力劳动外包给他人。另一方面，国有企业内部存在千丝万缕的裙带关系，而企业文化通常是“以和为贵”，企业对职工代工的惩罚比较弱，因此不上班也能领工资的奇怪现象常常在国有企业当中出现。选择职工代工行为的国企员工，不劳而获，已经完全丧失了工人阶级的先进性。

　通过业务外包与职工代工，国有企业转嫁了生产风险，国有企业职工获得高工资收入的同时免除了繁重的体力劳动，他们的身份在这一过程中都已发生了根本的转变。此外，国企职工身份不仅变成了新的“铁饭碗”，而且可以用来获利和交易，工人阶级作为执政基础的条件已经发生改变。

　（3）

　政府官员与国有企业高管之间的身份互换是中国计划经济体制的一大特色，政府官员可以到企业里挂职锻炼，企业高管可以调到政府当官。虽然在国有企业改革过程中这种互换机制已经被废除，但实际工作中却依然很普遍。不论是中央企业和国家部委官员之间的互换，还是地方国企和地方官员之间的互换，这一过程从来没有停止过。目前的身份互换已经不能仅仅用挂职锻炼和通往仕途来解释了，企业高管通过进入政府获取政策与资源、政府官员进入企业兑现在经济收益，似乎是更为恰当的解释。

　通过对国家部委官员的履历统计发现，在19个部委的183位副部级以上官员当中，具有企业工作经历的就有56位，比重达到30.6%。副部级以下官员的履历无法获得，因而难以统计。另外，通过对123家中央企业的高管履历统计发现，在有信息披露的47家企业当中，一共有115名高管具有政府工作背景，平均每家企业达到2.45人。两方面的统计信息均说明，政府官员与企业高管之间的互换现象仍然比较普遍。

　下面给出的“紫金矿业身份互换案例”在一定程度上揭示出政府官员与企业高管身份互换现象背后的利益因素，从而进一步说明国有企业作为执政基础的功能在逐渐丧失。

　（4）紫金

　2009年，紫金矿业对上杭全部财政收入贡献达到近60%，而上杭县政府工作报告显示，当年上杭县的财政收入为6.85亿元。当地官员与紫金矿业之间存在着千丝万缕的联系，该县政界大部分退休官员，成为紫金矿业的抢夺对象，被委以闲职后，年薪十几万到几十万元不等。

　紫金矿业宣传部提供的资料显示，副董事长刘晓初曾任福建省经济体制改委员会主任科员、副处长、处长；副总裁黄晓东曾任福建省计算机技术研究所工程师，福建科学技术委员会副处长，处长；副总裁李四德是国家首批黄金投资高级分析师，曾就职于原国家黄金管理局、冶金工业部黄金管理局、国家经贸委黄金管理局，历任副处长、处长，投资部主任、咨询委主任、局副总工程师，2003年至2005年就职于中国黄金集团公司，任总工程师和投资决策、安全和预算考核委员会副主任。该公司多位独立董事也拥有政府部门工作背景。独立董事陈毓川曾任地矿部总工程师、中国地质科学院院长；独立董事林永经曾任福建省资产评估中心主任，福建省国有资产管理局局长，福建省财政厅副厅长。

　近几年，上杭县有多位当地政府官员前往紫金矿业挂职或任职，还有一些官员或多或少通过各种渠道拥有紫金矿业股份。

　紫金矿业宣传部提供的资料显示，紫金矿业监事会主席林水清此前为上杭县县委常委、统战部部长，年11月加入该公司；监事林新喜曾任上杭县纪委副书记、常委，于年11月加入该公司。原上杭县人大主任林锦添曾担任紫金矿业的党委副书记，改任党委常委；县政协主席温文标兼任该公司党委副书记据知情者透露，温将从政协退休，在退休之前为自己谋得该职位原县人大副主任范志喜退休后任该公司党委常委；原县党校校长郭文生任该公司总裁办主任。

　早在2009年6月18日，紫金矿业发布公告称，公司监事郑锦兴因工作变动请辞。而在此之前几天，郑锦兴从董事长陈景河处受让了100万股公司股份，交易价格为9.15元。也就在2009年6月18日，武平县人大常委会任命郑锦兴为武平县副县长。而郑锦兴原本是武平县政府的公务员，后任上杭县副县长。2006年8月，郑锦兴辞职下海，到紫金矿业做监事，在紫金矿业淘金近三年后，又回到了官场，并保持级别和职位没有变动。

　（资料来源：凤凰网/stock/special/zjky/；《经济参考报》（腾讯网转载）/a000358.htm））

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　中海油公司试图收购美国尤尼科公司，在“中国威胁论”笼罩下的美国引起轩然大波，经国会强烈要求，这一收购计划最终夭折。中国铝业公司在收购澳大利亚力拓公司的过程中，引起相关国家对中国的高度警惕，从而导致收购计划失败。日本大量收购中国稀土产品的行为引发了国内大量反对声音，反对者认为这将威胁到中国的国家安全。

　在2008年查出的乳制品行业三聚氰胺食品污染事件中，三鹿奶粉公司某些批次的产品三聚氰胺含量达到2563mg/kg，与此同时，相关部门在蒙牛、伊利、光明的产品中检出的三聚氰胺含量均不超过10mg/kg。