加强对权力运行制约和监督,把权力关进制度笼子里

加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼

子里

课程前言

把权力关进制度的笼子里，这个话是习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时提到的，他的全文是：总书记讲，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。他强调，各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。这是总书记讲把权力关进制度的笼子里这段话，整个的全文。他特别强调了把权力关进制度的笼子里，是什么意思？在这里我们做一个解读。

把权力关进制度的笼子里，实际上就是要把腐败挡在党员干部之外！把党员干部拉入安全之地，努力使权力受到监督和制约,使领导干部不犯或少犯错误。这是把权力关进笼子里的真谛，而不是像我们有些人误解的那样，把领导干部关进笼子里。不是限制我们的权利，而是为了保护我们领导干部的安全。

我们为什么要提到把权力关进制度的笼子里，实际上总书记讲这段话的时候，是有一个背景的，我们都知道他是在中纪委的二次全会上讲的。当然了，在刚刚闭幕的中纪委五次全会上，总书记也提到了把权力关进制度的笼子里。一直要强调这样，实际上是在一个反腐败的大的背景下，来强调要把制度收紧，要把权力关进制度的笼子里。实际上要强调我们要通过制度来反腐，通过制度来管权、来管人、来管钱，让制度规范用人、规范用权、规范用钱，实际上是讲这么一层意思。他是在反腐败的形势下，要强调通过制度来反腐。

为什么要强调我们要通过制度来反腐？首先最直接的一点就是要回应党内、社会上形成的一种声音，就是说“反腐无用论”这种声音。“反腐无用论”认为，反腐败搞的再猛，贪官抓的再多，也没什么用。说这种话的，一种是悲观地认为现在“无官不贪”，反腐再厉害也只不过整掉冰山一角、九牛一毛。持“反腐无用”论的认为，我们当前的反腐败仅仅是治标，是没有用的。

持这种论证的还有一种人，认为腐败根子除不掉，他对整个反腐败持一种悲观的态度，认为无论如何的反腐败，其结果必然是越反越腐，这种论调需要正视。当然这种论调的产生必然有他的一定的土壤，或者有他的一定的由头。为什么有由头呢？因为我们在这个过程中，在反腐败高压反腐的过程中，确实反腐的力度，反腐治标的力度大于治本的力度。为什么有

这样的力度呢？因为从十八大以来，我们形成的反腐败的指导思想，就是先治标、再治本，先遏制住腐败蔓延的势头，然后形成一种良好的社会氛围和党内的氛围。在这个过程中，我们逐渐立规建制，形成一系列的制度，把腐败逐渐的转移到由运动式的腐败、由权利的反腐转移到制度反腐的轨道上来。所以整体的思路是这样，这个过程中有些人出现了一些焦虑、出现了一些怀疑，就产生了这样一种“反腐无用论”的观点。总书记的这样一段话，实际上是对这种“反腐无用论”的直接的反驳。实际上他强调的还是，我们最终的反腐败还是要把权力关进制度的笼子里。这实际上就提出来一种反腐的治本之策。

这个治本之策，有他非常充分的合理性。在哪里呢？我们可以做一个比喻。制度反腐的有效性，我们可以做一个比喻，比如说，如果说我们的党员领导干部，都是一个一个的水果，我们如何能够保持这些水果不腐烂、不变质。如果我们把这些水果，放在露天的环境里，我们可想而知，生活的经验告诉我们，几天、长则一个星期，这些水果就会发生变质，而且一旦有一个水果发生变质，还会相互的传染，使整个水果群都发生变质。我们怎么样去解决这个变质的问题？以前我们采取的常规的方法，使我们不断的去巡视这些水果，发现一个水果变质了，或有变质的可能，我们就把这个水果拿出来，放上一个新的水果。再发现一个水果变质了，我们再把它拿出来，放上一个新的水果。如此反反复复。我们可想而知，如果这群水果始终放在露天的环境，我们每天这样把坏水果挑出来，能够从根本上解决这群水果要腐败的问题吗？很难。这是生活的常识。怎么样能使这些水果保鲜长一点、久一点？根本还要改变这群水果所处的环境。

我们可以试想，如果我们把这一群水果移到另外一个环境，移到一个保鲜的冰箱里面，这样一来是不是能够使这群水果保鲜的时间更长一点。保鲜到足够我们使用的功能、期限内。我想生活的经验就能够告诉我们、常识就能够告诉我们，能做得到。这里面有一个道理，就是保持一个主题的先进性，很重要的一个方面，是要给他一个非常适宜的环境。这个启示应用到我们反腐败里面，就是我们想强调的制度，制度就是这个冰箱、制度就是这个环境，如果我们建立一种好的制度，形成一种好的制度环境，实际上就能够保证、保障我们的领导干部不犯错误、少犯错误，把权力，把掌握权力的领导干部纳入到制度的笼子里面去，实际上是在保护我们的领导干部。所以讲，我们要提出要把权力纳入到制度的笼子里，这样一个治理腐败的根本之策。

就这个问题，总书记在中纪委五次会议上讲，这个不是从字面上直接讲，要把权力纳入制度的笼子里面，而是讲另外一个层次，他讲：“在深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，同样要做好破和立这两篇文章，逐力健全党内的监督制度，逐力修订党员领导干部廉洁从政

的若干准则，中国共产党纪律处分条例、巡视工作条例，突出重点、针砭时弊”。实际上他强调了立和破的关系，或者我们反过来破和立的关系。我们当前的反腐败工作，实际上就是一种破的工作，我们破除体制机制上的障碍，破除我们自身上的毒瘤、腐肉，要力什么？立就是立新章、立新制、立新法。

我们讲反腐的上半场是治标，反腐的下半场就是立，立制度，治本，通过制度来治本。实际上制度治本，最关键的一点在哪里？就是把权力纳入制度的笼子里。我们知道，腐败产生的关键的环节，就在于权力。如果没有权力，腐败是不可能产生的，绝对的权利产生绝对的腐败，如果说把权力管好了，实际上就把腐败管理好了。我们当前的反腐败，反对的是腐败这种行为，而不是简单的反对腐败分子。我们反对腐败这种行为，背后正真反对的是什么？真正反对的是腐败分子对权力的滥用，就是腐败行为实际上是对权力的一种滥用，对公共权力的滥用，实际上是解决这样一个问题，而不是针对某个人、针对某个腐败分子，他是针对公权力。反腐的根本要义在于什么？在于规范权力的运行，在于使用公权力，在一种合法、合理、有效的轨道上运行。这是反腐败的根本要义，而不是我们说要抓几个腐败分子、抓到腐败分子、抓到大老虎达到那个层级上，这些都是表象，根本的问题还在于对我们党来讲，我们是一个执政党，我们要执政，这个政权就是公共权力，我们真真正正的要把公共权力运行好、规范好、掌握好，这是我们反腐败要做的根本问题。解决了这个根本问题，我们党才能长期执政，才能执好政。这才是我们讲把权力关进制度的笼子里，我们要做的根本要义。这个根本要义要做好，还是要建制度，要通过横下一条心破，破除体制机制上的障碍，破除我们身上的毒瘤，遏制腐败的增量，起到震慑的效果，通过摄像建党、制度建党来立，重构政治生态。没有破就不可能有遏制腐败蔓延势头的局面，就不可能用治标为治本赢得时间，就没有立的时间，就没法从源头上治理腐败。所以我们讲针对腐败无用论，或者说针对反腐无用论，我们只能用这种理论来回应。在这个过程中需要时间，需要先破然后再立，需要用治标为治本赢得时间，这个过程一直在做，这就是立的工作。我们讲破和立，立就是立制度，这个制度立起来，要干什么？就是把权力管起来。用总书记的话讲，就是要把权力关进制度的笼子里。

对这个问题我们准备从三个方面来解读：第一个方面就是为什么要把权力关进制度的笼子里。有人讲，我们把权力关进法律的笼子里不行吗？我们把权力关进领导者的笼子里不行吗？我们把权力关进道理的笼子里不行吗？为什么要把权力关进制度的笼子里？这是一个问题，为什么我们要解决这个问题？

第二个问题就是怎样把权力关进制度的笼子里。我们都说权力是非常庞大的，庞然大物，

公权力古今中外最难驯服的不是洪水猛兽，是公共权力。很多人自以为掌握了权，实际上被权力所掌握，我们看到那么多的腐败案件，一个一个的腐败案件，实际上他们之间有很多很多都是共性的问题，他们很多腐败的轨迹都很相同，为什么相同？他们每个人不一样，为什么腐败的轨迹是相同的？是因为他们被同样一种力量所把持。这种力量就是公权力的力量，就是非常难以驯服的公权力的力量，所以同样的一个公权力，把不同的人变成了同样的腐败分子，变成同样的腐败轨迹，所以公权力才是最终需要驯服的东西。那么公权力这么庞大的、有力量的一个东西，怎么样才能把它纳入到制度的笼子里，这是一个非常需要政治智慧和政治力量的行为。我们今天探讨一下怎么把权力纳入到制度的笼子里面去。

第三个问题就是把权力关进制度的笼子里的意义。为什么要把它纳进去，纳进去有什么意义、什么价值呢？所以我们今天从这三个方面展开谈一下。

一、为什么要把权力关进制度的笼子里

（一）传统反腐存在问题

第一个就是我们为什么要把权力关进制度的笼子里。关于我们为什么要把权力关进制度的笼子里，我们还要结合我们当前大的背景，就是我们谈这个问题，实际上是为了谈反腐败问题。我们以前谈反腐败问题都是从另外一个角度。今天我们从制度这个角度谈，实际上就是用制度来解决腐败问题。就是制度反腐的问题。我们就把这个问题进一步转换，为什么要把权力关进制度的笼子里，实际上就转换成为什么我们要用制度来反腐？为什么要用制度来反腐，原因很简单，就是应为我们以前的反腐方式没有效果，或成效很少。因为以前的老办法不能用，我们必须用新的办法，就是制度反腐。老办法是哪些呢？对我们党来讲，执政前，新中国建立之前，我们在革命根据地时期，我们局部执政时期，我们也有反腐败的问题。局部执政我们也掌握了局部的公共权力，这些公共权力也会腐蚀我们的党员干部，也会腐蚀党自身。我们党怎么处理这些问题呢？我们通过了各种方式，包括理想信念教育等等。主要的反腐手段就是公众参与的群众运动方式。通过审判大会，党通过组织群众审判大会的形式，来反腐败。当然也有我们工农检察院等等，包括我们的法院，自己建立的根据地法院来处理这些问题，但我们很多的方式，主要的方式还是通过群众运动的方式来审判。

从新中国成立到文革之前，我们在革命战争年代，在革命根据地时期，所采用的反腐的方式，仍然有他的路径依赖，逐渐的还是采用以前的方式，通过公众参与以政治运动的方式来反腐败，打倒公检法、打碎公检法、砸碎国家机器，通过这样的方式来反对官僚主义、形式主义、反对腐败的问题。这个过程中我们也取得了很大的成功，但是这个成功的代价是非

常巨大的，我们知道在打碎公检法、打碎国家机器这样一些过程中，在无产阶级正真革命的过程中，我们把整个政权所确立的秩序都打乱了，国民经济处于崩溃的边缘，整个社会秩序、政治秩序都变的没有秩序了。所以在这个过程中我们领悟到，运动反腐他的负面作用太大，虽然他的成效很显著。所以我们要改变思路。

文革结束之后，在市场化改革的过程中，反腐败的制度逐渐的恢复和重建，公众参与逐渐减少，反腐败也逐渐纳入到公检法纪检监察机关，当然了，主要是监察机关通过处理、举报、检举等方式来处理腐败案件。还有通过人民来信的方式，来检举和控告腐败行为。

随着市场经济的扩大，特别是20世纪90年代，我们是社会主义经济体系的确立。市场是承认个人利益的，它是以独立性的经济行为，来引导每一个人的行为。这样一来，市场逐渐的把金钱交换的逻辑，逐渐向社会、向国家、向党来渗透，就产生了一个大的问题，就是金钱所带来的腐蚀性东西。在这个过程中我们面临着两个腐蚀，一个是公共权力对我们自己的腐蚀，我们在驯服公共权力的过程中，我们稍有不慎，容易被公共权力所掌握、所驯服。第二个诱惑在于市场经济所带来的金钱的诱惑，或者说金钱的逻辑。前面一个是权力的逻辑，这两个逻辑的碰撞，使我们面临非常严重的腐败问题。在党和国家的各个部门，全国的各个地区都出现了不同层次的腐败。十八大报告就曾经对这个问题进行了描述，强调我们的反腐形式，一些领域，腐败问题易发高发。实际上就是讲我们在金钱逻辑和权力逻辑碰撞的过程中，我们面临着非常严重的腐败形式。

到了新世纪以来，随着网络的发展，我们又创新了一种新的反腐败的形势，就是网络反腐。这些反腐败的形势，实际上都存在一系列的问题。我们刚才讲了，运动时反腐，他的问题在于打击面太大，容易造成社会秩序的失去。人民来信的方式，或通过信访的方式来反腐败，也面临一系列的问题，我们刚刚有提到，通过网络的方式来反腐，网络形式的反腐有没有问题？当然他有很强的效果，但是也有很大的问题。他的主要问题有以下几个方面：第一就是网络谣言噪音多。虽然网络反腐很有效果、很直接，也很能迅速的表达人民群众的意愿，迅速的把相关证据材料传递到网上。但是这些信息鱼龙混杂，网络的噪音很多，原因在与网络用户的身份是虚拟的，是匿名的，使网络谣言传播的代价大大的降低，再加之受到社会转型时期矛盾和相关信息传播不顺畅、不全面、不透明、不对称的影响，网络谣言不断泛起，危害极大。

据不完全统计，网络上通过微博曝光的腐败信息中虚假信息已经占到息总数的30%。以虚假信息为内容的网络谣言对个人的人身权、名誉权、隐私权造成巨大危害。其实网络反腐也有巨大的副作用，就是他对个人的人身权利、对我们党员干部、特别是领导干部的人身

权、名誉权、隐私权造成巨大危害。当然对一般的干部伤害也是巨大的。

例如，2012年11月30日，有微博曝光“四川达县县委书记有9名情妇”，一时引起网友热议。但经过官方大量的调查取证工作，证实所反映的问题严重失实。但是这样一个谣言所产生的效果，实际上已经对当事人产生了巨大的伤害，对当事人的人身权、名誉权造成了巨大的伤害。

网帖所曝“拥有24套房产”的“房婶”，经纪委查实，只不过是一个普通工程师，而其6套房产也都是合法所得。虽然当事人的清白得以澄清，但其“家庭房产情况一览表”等个人隐私已被曝光。又如，厦门某女大学生的个人写真照片被盗用成雷政富情妇照片被大量转发和“人肉搜索”，对其个人名誉产生了极恶劣的影响。这些都是我们在看到网络反腐过程中，网络反腐带来的副作用。

第二个负作用就是网络反腐往往是低俗化、娱乐化的现象特别严重。给网络舆论环境带来非常大的负面影响。专家表示，当前，在部分党员干部中的确存在奢靡浪费、生活腐化堕落等腐败现象，但这仅是腐败现象的主要表现之一。实际上，腐败的表现形式还有徇私枉法、以权谋私、权钱交易、买官卖官等。但从近几年的网络反腐案例看，无论是经查证属实的案例，还是虚假的网络曝光，大多与“情妇”、“二奶”、“包养”等字眼联系在一起。所以他的反腐的语言和氛围都是非常低俗的，这个反腐往往对社会的公序良俗造成了比较大的负面影响，这也是网络反腐所带来的负作用。

第三个负作用就是缺乏长效机制。在网络反腐过程中，微博反腐一方面容易形成新热点，一旦有多少人转发，比如说上千人、上万人，就成为了一个新的微博热点、新闻热点、舆论热点，但是这种热点很容易成为断头的反腐工程。因为一旦这种热点过去了，人的接受机制、接受心理接受了，然后随着一段时间冷却了。还有一种情况就是新的热点又出来了，那么原来的热点被弃之不顾，形成一个断头的反腐败工程。虽然说他反应的问题是真实的，他接受的问题也是严重的，但是有更严重的问题揭露出来之后，原来的热点已经被忽略了。第二方面网络反腐实际非常严重的依赖现实机制的介入，我们可以看到一个网络反腐的流程，比如说有一个人，搜集了很多证据，收集完后要通过网络来举报，通过各种形式举报，特别是通过新媒体的微博来举报。他发了这些信息之后，有一种情况，没有人理他，这个网络举报、网络反腐就失败了，没有结果。第二个可能性有人理他，比如说网络大V去理他，转发了，存在两种可能，一种是转发后仍然没有结果，没有引起广泛的关注，还是没有结果。第二种情况是有人转发了，很多人关注了，这个反腐才算成功。只能说成功一半，还需要引起网络之外的纪检监察部门的注意，引起网络之外的纪检监察部门去介入、去调查，然后这个网络

举报才能算完完全全的成功。我们可以看在这个过程中环节是非常多的，失败的可能性也是非常大的，整个的网络反腐的整个环节运行的过程中，没有一个非常完善的长效机制，存在着诸多的不确定性，失败的可能性是非常大的。

举个例子当年被称为网络反腐微博实名举报第一人的安徽省利辛县国土局干部周文彬，为了举报所在单位的领导，选择了“自首式举报”，就是我实名举报。在微博上直播了自首的过程，称自己与单位领导贪污行贿。此事迅速引起网友围观，亳州市纪委介入调查。但是周文彬的反腐更多停留在微博世界里，雷声很大，雨点很小。微博炒得火，粉丝多，支持者也多，但是实际上线下的反腐行为并没有取得很大的成效，那么这个案例实际上已经失败。就是断头性，成为一种断头的反腐工程。所以我们总结这个问题，就是网络反腐很多情况下弹雾虚发，但是速度快、影响大、成本低，这点很好。但是我们刚才讲，存在着以上三种缺点，使我们在反腐败的过程中，还不能过于依赖网络，还需要依赖现实中制度化的反腐力量，来进行规范化的运作，所以我们从这个角度去对比，还是要强调制度反腐的重要性。这是第一点我们要讲的为什么要把权力关进制度的笼子里，实际上就是为什么要用制度来反腐，原因很清楚了，我们再总结一下，就是我们以前的反腐的方式没有效果，或者说有效果，负面作用很大，所以我们要采用制度反腐。

（二）党历史方位转型需要

第二个原因我们为什么要强调把权力关进制度的笼子里，用制度来反腐。根本原因在我们党的历史方位。我们都知道，我们党是一个革命党，我们把这种革命党放在政党理性学里面去理解，世界政党刚开始产生的时候，是内生党。什么叫内生党？就是说在议会之内产生的。后来随着工业革命的发展，工人阶级崛起了。他们逐渐被赋予选举权的过程中，他们也组织了自己的政党。因为工人阶级在西方资本主义国家，工人阶级刚开始虽然有选举权，但是他们在政治上的地位是比较低的。他们没有进入议会。在议会中仍然是由原来的内生党来建立的。他们来组织议会，来进行选举，由于工人阶级在议会之外组建的政党，通过选票选进议会内，工人阶级组织的政党叫什么？我们一般称为外生党，实际上在外生党还有一种分支，为什么讲他又一种分支呢？因为我们强调外生党产生的环境，是在西方比较发达的资本主义国家，他的民主制度相对比较健全，允许工人阶级组党，然后通过选举的方式进入议会。比如说德国、法国、英国，但是在东方国家，或者说在落后的资本主义国家，就不存在这种情况。很显然，他民主制度不健全，不允许工人阶级组党。怎么办呢？工人阶级又需要建立一个政党，表达自己的政治诉求、经济诉求等等。他只有通过秘密的方式来组党。他既不在

议会内组织、也不可能在社会上公开组织，他只有在社会之下，国家体制之外组织政党。那么他要想正常的活动，就必须要推翻即行的社会制度、国家制度。重新建立一个新的制度，才能公开的活动。那么这种类型的政党，我们把它归结为次生性模式政党。我们国家的我们党就属于次生性模式政党。这种模式的政党首先是一个革命党，建立在当时、当地的环境是被即存的国家制度、社会制度所排斥。同时他也排斥即存的国家制度和社会制度，他通过革命的方式来打碎原来的国家制度、社会制度，建立一种新的国家制度、社会制度。然后执掌新的国家制度、社会制度的政权。就是先建党，再建国，再建立制度，是这样一个流程，原来的政党内生性政党，是先建立国家，先有一个制度的框架，然后在这个制度的框架内活动，是这样的一种模式。但是次生性模式政党通过革命的方式推翻了原有的制度，建立他新的制度，他是先有政党，后又制度。这样一种政党类型，我们党就是这种类型。党在整个国家政治生活，社会生活中的地位是非常高的。因为他是这个国家的政治制度和社会制度的缔造者。因为先有党，后有国家的社会制度。所以我们在这个过程中，面临着转型，我们建立了这种制度，还必须在这种制度里面活动。但这个转型是非常非常艰难的。我们知道任何事物都存在着路径的依赖，一旦有某种行为，革命的行为，他就会一直采用革命的方式来解决问题。

就像我们党一样，我们党在1949年，是一个原原本本的革命党。1949年之后，我们是不是就变成了执政党？执政了是不是就变成了执政党？执政了并不意味我们真真正正的变成了执政党，我们仍然是一个执政的革命党，革命性仍然是我们党的本质属性，所以我们才会导致衍生出那么多群众运动、衍生出无产阶级专政下继续革命的理论。它本身我们党还是一个革命党，所以还要继续的革命。直到1978年我们党的工作重心转移之后，我们才开始进一步的转型。转型到具有一个革命性的执政党。我们这个党具有革命性，但是他真真正正是一个执政党。因为我们开始把工作重心由阶级斗争不斗了、转移到建设上，我们不破坏了、转移到建设上，转移到经济建设上来，为社会提供公共产品上来。这样我们就是一个执政党，但是这种执政党仍然具有革命性。具体表现就是我们在处理反腐败的过程中，我们习惯于通过运动的方式解决。

到了2000年我们提出了三个代表，真真正正的再开始逐渐的把党的历史方位，由革命党向执政党再更深一步的转移。我们在这个过程中，变成了执政党，执政党对这个概念来讲，他要求我们把整个国家的社会制度、国家制度、法律制度建立的比较齐全，我们党在这里面活动，这叫执政党。在这样一个固定的、稳定的社会制度、国家制度、法律制度的框架内活动。这才是真正的执政党需要做的事情。

所以我们党的历史方位的转移，也需要我们把权力关进制度的笼子里。原来不是，原来

权力就在我们党手里面，党的权力就是国家的权力，党在革命时期就是这样。但是在执政时期我们需要把权力关进制度的笼子里，把权力放进我们党所设立的国家制度、社会制度和经济制度、法律制度里面。我们党也遵守这个制度，党制定宪法并在宪法范围内活动。宪法是规定国家根本制度、基本制度的一个根本大法。我们需要在这里面活动。所以随着党的历史方位的转移，我们也需要把权力关进制度的笼子里面。因为党也在这个制度的范围内活动。这是我们要强调的一个非常大的原因，为什么要把权力关进制度的笼子里。

（三）从治标到治本的需要

第三个方面就是我们为什么要用制度反腐，第三个方面就是从治标到治本的根本需要。王岐山在中国十八届中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上，强调，要深刻认识党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。怎么样才能为治本赢得时间？就是要把权力关进制度的笼子里。我们当前是要治标，根本问题还要治本，通过制度来反腐。制度反腐首先就要建制度，然后把腐败最关键的因素、最关键的点权力，关进制度的笼子里，实际上就解决了腐败的根本问题。我们通过在治标到治本，建制度，通过制度反腐解决几个问题：

第一要巩固已有的反腐成果。以前我们反腐败过程中，治标的过程中，形成了很多有效的办法，有效的规矩、有效的条例、有效的规章，我们要通过建立制度，把它制度化，巩固下来，以后就应该这么做。

第二个来规范未来的反腐行动。以前我们可能通过运动的方式、通过活动的方式来解决四风的问题、解决腐败高发、易发的问题。我们在这个过程中建立了制度，以后我们就按照这个制度，用制度来引导、规范未来了反腐行为。比如说我们领导干部选人用人制度，我们通过在这场活动中，在反腐败过程中，我们形成了这样一个制度，觉得这个制度有效，我们以后就按照这个制度执行。

第三个就是引导党员干部的预期。我们知道制度最大的好处在于通过制度，可以想象出你的行为能得到什么样的结果，好的行为能得到好的结果，坏的行为得到坏的结果。如果我们建立一个惩治和预防腐败的制度体系，党员干部就能通过这样一个制度想象一下，自己这样做能够得到什么结果，那样做能够得到什么结果。那么他的预期就很明确。真的能够形成不敢腐，因为他知道通过搜索自己这样一个行为，输入进去这样一个制度，得出来是什么呢？是被惩罚、被撤职、被关进监牢、受到党纪党规法律的严惩。他肯定就不会这么做。如果他输入一个好的行为，从另外一边输出的是一个鼓励的、肯定的结果，他就能通过这个制度引

导党员干部的预期行为。

第四个就是实现权力的规范运行。我们在这个过程中建立制度，实际上就是把权力纳进制度的笼子里，实际上就是让权力在制度的笼子里面规范的运行，而不是说我们把权力限制进去。我们知道权力有两方面的问题，一个是要解决效率的问题，权力大无边，很有效率，怎么解决问题都用权力。但是权力还有一个巨大的伤害，他大无边的时候会造成很大的后面的残品，所以我们要把它纳入到制度的笼子里，既要解决他高效的问题，又要让他少产生一些负产品。规范他，让它像水一样，我们把水建在大坝里面，大坝就是制度之坝、制度之堤，让水流在制度之堤里面，而不是到处去泛滥。那么这个水就变成有用的水，就不会造成很多的负产品。如果说我们让大坝破堤了，没有把水纳入到大坝的坝子里面，这个水就会到处了泛滥。就会影响人民的生产和生活，造成很多的负产品。所以把权力关进制度的笼子里，就像我们比喻的一样，把洪水纳入到我们的大堤里面去，纳入到我们的大湖里面去，使他造福我们，使他规范的运行，这是我们讲的为什么要制度反腐。

二、怎样把权力关进制度的笼子里

第二个大问题，怎样把权力关进制度的笼子里。这又来了一个问题。我们知道权力是一个大无边的洪水，像洪水猛兽一样。怎样把权力关进制度的笼子里？怎么样把它引入大堤里面去？就需要动用我们的政治智慧。

在关进去之前，我们要明确几个问题：第一就是把什么权力关进去。关进去的权利应该是公共权力。不是老百姓的权利。第二个是我们关进什么笼子里面去。关进一个制度，这个制度的笼子是什么笼子，我们中国不可能编制一个和西方一样的制度笼子，我们指的是自己的笼子，西方制度，特别是美国为典型的制度笼子，他的笼子就是三权分裂制度。把权力一下子分流到这些制度里面去，变成了分开的。三权分立，横向的三圈分裂。我们要编一个什么样的笼子？是决策权、执行权、监督权这样一种纵向的权利划分的笼子，这是中国特色的。怎么关进去，我们觉得还是要靠法治的精神。因为把权力关进制度的笼子里，是一个重大的改革，重大改革要与法有据，还是通过法律的方式，把权力关进制度的笼子里面去。（一）决策权：要进一步完善决策机制

第一个要把决策权关进去。决策权是非常重要的一个权力，我们讲老百姓有时候很厌恶贪污腐化。贪污腐化所带来的损失很大，但是相比较决策失误带来的损失，贪污腐化的损失可能还是小巫见大巫。一项工程领导干部贪腐了，顶多贪污这个工程款的一部分，10%、8%、

9%、哪怕是50%，他不可能贪污全部，但是如果这个工程彻彻底底是失败了，他损失的是全部。不仅是建他的费用，还有撤出他的费用。这个损失是巨大的，这里面就是决策权的问题，一定要把决策权纳入到制度的笼子里。

（二）执行权：推进权力运行公开化、规范化

第二个执行权，也要纳入到制度的笼子里。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理。权力清单是契合“法治中国”和“治理现代化”理念要求的重大制度创新。我们说执行权要怎么样纳入制度的笼子里，就要实行权力清单制度。

权力清单是什么东西呢？他是一种治理的方式，要求法无授权不可为，权力清单制度的一个基本要求是，清单之外无权力，不在清单内的权力均不得行使。简而言之，即依清单行政。减少腐败空间和权力寻租空间。权力清单制度致力于厘清政府权力的边界，解决政府越位、错位、缺位的问题。

权力清单的要求：第一合法，法治应该是权力运行和行为方式的唯一标准，行政权力不能随意放弃或者剥夺。如严格遵循“清单外无权力”，则遗漏条款项被实际“废止”。

第二要合理，不能是有些合理的应该管的没纳入清单，不该管的纳入清单了，这样也不好。

第三个是有效，纳入清单这些权力应当能够行之有效的去执行、去管理、去发挥，不能说有效权力纳进来，不能用，或者有些权力纳进来，又不好，这些都是不恰当的。

权力我们都知道政治学上一个非常重要的标准就是权力和责任一定要匹配。有权利清单，就要有责任清单。责任清单要求有法定的责任必须为。我们刚才讲了，权力清单是法无授权不能为，责任清单又是一旦要求你干了，你必须干。权力和责任义务是对等的。一个人只有承担权力所赋予的责任时,才能确保正确行使权力。如今之所以出现权力乱象,归根到底在于没有建立与权力相适应的责任追究体系,只能依赖掌权者的觉悟良心。所以还需建立与权力相统一的“责任清单”,针对不同岗位明确各自责任,分级细化责任归属、确定具体责任承担者,做到责罚措施具体化,责罚时严格化。只有这样形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任义务跟手中的权力有机结合起来。

所以我们要强调责任清单，责任清单制度也是把权力纳入到制度的笼子里的一个非常重要的举措。与责任清单相对应的还有负面清单。这是一个比较新的概念。负面清单他是一个

管理模式，经济领域的禁区以清单方式列明。指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。就是说我列的、不能干的，我列的经济领域都是不能进入的，所以我们称之为负面清单。这个负面清单我们现在提出来用，但是他实际上在很早以前就已经实行了，只不过没有在全国的层面上实行。

早在19世纪30年代，当时的普鲁士在1834年领导并建立了德意志关税同盟，加入同盟的18个德意志邦国，就用负面清单模式，订立彼此之间共同的贸易条约——同意开放所有进口市场、取消所有进口限制，除非列明不开放和不取消的。

2014年7月，上海自贸区推出2014版“负面清单”，对2013版“负面清单”进行修订“瘦身”后，特别管理措施由原先的190条调整为139条。在“负面清单”制度实施后，企业准入条件进一步放宽。实际上他是告诉你，我的雷区在哪里，负面清单就是一个雷区。我告诉你了雷区，规避这个雷区，其他都是自由之地，这也是一个权利制度。他防止公权力对市场发生侵害。简单而言，就是减少公权力对市场行为的干预，这个禁区是公权力可以发挥作用的地方，他禁止你进入，这个禁区之外，是企业经济行为自由的地方，是公权力不会干涉的。它实际上是调整政府和市场关系的一个权利划分点。

这三张清单”相当于先给企业等市场主体松绑，再捆住政府乱作为的手，待政府的责任明确后，研究如何发挥政府“有形之手”的作用，确立政府与市场的新关系、新秩序。如果说负面清单、权力清单是针对政府乱作为，那么责任清单则是针对政府不作为。但真正贯彻落实“三张清单”很难，要管住政府的权力，要在法律上下大功夫。我们刚刚强调了要依法。这种改革是重大改革，要与法有据、要在依法的条件下将权利纳入制度的笼子里。

（三）监督权：健全监督体系

第三个就是监督权。他是我们强调的一个非常重要的权利，也要纳入到制度的笼子里。强化监督权，将政务信息公开化透明化阳光化，让公权力自觉接受民众监督、媒介监督、社会监督、盯住权力管住权力，预防权从笼子溜出、钻出笼子。最关键的要把这个笼子收紧，形成权力的监督与制约体系。这个体系就是制度的笼子。怎么样去明确这些监督。首先要把党内监督规范化。

要加强党内监督，落实党内监督条例，重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人、管人、管事、管权的监督。要加强对他健全秩序问责，对领导干部的经济责任审计、引咎辞职、罢免等方面的监督制度。还有一个纪检监查组。也是党内重要的监查组，结构功能主义认为，相互独立的是可以监督的，异体监督是比同体监督有效，所以要加强纪委监察部门的

独立性。

经过改革后，以前我们纪检监察系统有个不成文的规定：基层纪委发现案件线索后，必须向同级党委领导报告，获同意才能查处，这就给压案不报和瞒案不查提供了机会，有的腐败分子恰恰利用这一“惯例”逃脱了惩罚。经过纪检监察制度改革之后，发现线索后还需要向上级纪委报告，这么一来，就对同级党委形成了巨大的压力，纪检监察的独立性进一步加强。加强的过程中也增强了党内监督的有效性。

第二个是加强民主监督。就是要加强拓宽民主监督渠道，定期听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子和领导成员的意见，每年就党风廉政建设和反腐败等工作向民主党派通报情况，邀请民主党派负责人参加党风廉政建设情况介绍，充分发挥各党派、各团体、各阶层、各界人士的民主监督作用。为什么要强调这个作用呢？把这个权力也纳入到制度的轨道。第一是因为这个监督非常重要，因为民主党派具有跨界的身份，有一部分在执政党，执政团队之内，又有一部分不在政权之内，有一部分他是在政府、在各个机关任职的，他既能站在当局的身份看问题，又能站在当局之外看问题，所有看问题比较清醒一些。

第二就是我国各民主党派都是典型的干部型政党，民主党派主体成员是知识分子。所以他们监督的素质比较高。第三权力结构特点决定监督样式。我们民主党派的民主监督实际上对我们党的监督都是一种平权的监督，他监督不是一种理性的监督，是一种相性的监督，是为了解决党和政府面临的问题。提出问题，帮助解决问题，都是一种相性的监督，是一种和平的监督，这个监督要值得重视。

第三个监督要加强法律监督。主要是加强人民代表大会及其常委会通过询问、质询、执法检查、听取和审议有关部门工作报告以及预算审查等监督职权，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。把这种监督制度化，也是把权力纳入制度的笼子里。当然还要完善宪法和法律监督制度，特别是十八届十中全会提出，我们要建立宪法审查机制，确保国家宪法和法律的贯彻实施。完善司法监督机制，加强对行政机关、司法机关及其工作人员的司法活动的合法性监督，确保行政机关依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权。

当然还要加强舆论监督。舆论监督是人民行使监督权的直接方式，具有其他监督手段无可替代的作用。要加强和改进舆论监督，加快舆论监督的法治建设，建立健全舆论监督引导机制、纠错机制、反馈机制，提高理论监督的针对性和实效性。各级领导干部要善待媒体、善用媒体、善管媒体，提高通过舆论监督发现问题、改进工作、密切党群关系的意识和能力。

舆论监督其实具有很多优点。特别是当前以微博为代表的新媒体，依托网络终端设备技

术的快速发展，深刻改变了信息传播方式。微博将信息接收和发布者叠合起来，构建原子数量的自媒体，强力推动社会进入“个人互联网时代”，使网络监督无时无处不“在场直播”。随手拍活动，无处不在的在场直播，让腐败行为面临更为严苛的监督环境。总之，要建立和完善权力监督体系，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

三、把权力关进制度的笼子里的意义

最后一点把权力关进制度的笼子里的意义。邓小平同志曾经对这个问题有个非常深刻的论述：提的问题，制的问题，是中国一切问题的根本。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。实际上小平同志把这个问题谈的一针见血。我们把权力建在制度的笼子里，实际上是一个带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。我们把权力纳入到制度的笼子里，有什么意义呢？

第一个就是营造良好的制度环境。这样一个制度环境能够让党员干部把注意力转移到干事创业上，不是像这种环境没有建立起来那种，把注意力转移到人事上来。让老实人不吃亏，让腐败分子无处藏身，通过这样一种反复的运作制度，来重构我们的政治生态。这样通过把权力纳进到制度的笼子里，可以营造好的制度环境，重构政治生态。

第二方面就是能够形成“不敢腐”、“不能腐”、“不易腐”的制度长期化，就是让“不敢腐”的惩戒机制、“不能腐”的防范机制、“不易腐”的保障机制的常态化、长期化。我们一旦建立了这种制度，把权力纳入制度的笼子里，这三步就能够长期化、常态化。

第三个就是形成制度文化。就是内化于心、外化于行。能够把行为内化于心，这种制度文化一旦形成后，就能真正的让人自觉的把权力用好、规范好。我们总结一下，把权力关进制度的笼子里，就是强调腐败必须从制度入手，反腐败必须加强制度建设，给监督加力、加柴、加火，在加大反腐败查处力度的同时，就是在治标的同时，加强制度建设，加快监督机制的健全和完善。把反腐败的篱笆筑好，才能把产生腐败的土壤彻底清除掉。这就是我今天讲课的内容，谢谢大家！