西方国家在政府决策方面有哪些值得中国借鉴地方

　西方国家在政府决策方面有哪些值得中国借鉴的地方

　 ——以林德布罗姆的渐进决策理论为例

　行政管理 胡小龙 130251112002

　【摘要】当谈到西方的决策理论之时，不可避免的会谈到西蒙和林德布洛姆的决策理论，两个学者的决策理论对于整个决策理论来说具有中流砥柱的重要作用，他们分别开始了决策理论的两个方向的研究，并成为西方，甚至是中国进行决策理论研究和运用的重要内容，虽然，离两者理论的诞生已经过去约半个世纪，但是他们理论仍对现实具有重大的借鉴意义。下面，本文着重通过对林德布罗姆的渐进决策理论进行简要梳理，并结合理性决策模型和我国现行决策环境以及决策模式的选择等方面，浅谈渐进决策理论对我国行政管理的借鉴意义。

　【关键词】渐进决策 借鉴意义 决策模式 行政体制改革

　我国从改革开放以来进行了一系列的政治、经济体制方面的改革，各种潜力也因此被释放出来，从而带来了我国三十余年的高速增长，国力增强，人民生活更加富裕，国际地位也得以快速提高。这一切都要归功于党和政府的正确决策以及带领下的全体国人的共同努力，“摸着石头过河”的政策和改革理念一直贯彻到如今，并得到广泛的理解和支持。未来如何改革？以什么理论支撑我国行政体制改革成为我们不得不思考的问题，下面将介绍林德布罗姆的渐进决策模式对于我国行政管理以及体制和政策的借鉴意义，首先是从梳理理论开始，然后结合我国的国情分析其中国化的价值意义。

　一、林德布洛姆的渐进决策理论

　林德布洛姆的决策理论总体来说是渐进的，是“积小步为大步”的改革策略。与西蒙有限决策理论一样，林德布洛姆的决策理论也是建立在批评传统决策理论客观理性的基础之上提出来的，不过他从与西蒙不一样的角度分析了政治与行政决策，下面就将对他的理论进行简要介绍。

　（一）提出背景和对传统决策理论的批判

　他以美国普遍存在的政治现实为基础，提出了社会政治过程包含着以下四种基本形态，即价格体系、层级体系、多元体制和议价，这四种普遍存在的基本形态决定了决策不可能是单方面的事情，而是各方妥协的产物，决策是彼此间相互作用的结果，无一方可以单独做决策。政治上若要做决策，聪明之举是在于相关人士取得共识的前提下做决定，才能够对方方面面都考虑到。因而，被选中的方案可能只是对现实中的执行方案作了微小的调节。

　不仅如此，他还对传统决策理论提出了批判参考文献：[1]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社[M]，2004年第二版，第245页：第一，决策者并不是面对一个既定的问题，而他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明，但是不同的人有不同的看法，目前还没有任何可以通过分析来解决这一争论的方法；第二，决策分析并不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是永远没有穷尽的，但是决策时间和决策成本的限制决定了决策分析不可能无限期的长，它必须在限定的时间和成本内作出决策；第三，决策受到价值观的影响，不同的人的价值偏好不同，因而对于决策目标和公共利益的偏好也可能会呈现出较大的差异性，

　参考文献：

　[1]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社[M]，2004年第二版，第245页

　因此，这就需要渐进决策，需要“决策者在决策时在既有的合法决策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标”[2]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社[M]，2004年第二版，第246页。

　[2]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社[M]，2004年第二版，第246页

　（二）渐进决策的原因和原则

　他在提出对传统决策理论批评的基础上，进一步提出了渐进决策的原因，他认为，因为决策与政策的制定必然要受到政治、技术和现行计划的制约，它们决定着决策必然成为渐进过程。具体而言，他分别从以下三个方面对推行渐进决策的原因作了分析[3]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社[M]，2004年第二版，第247页：第一，决策的渐进性是由政治的一致性所决定的，在美国的政治制度中多党共存的竞争性政党制度决定了任何一项决策都必然是几方博弈妥协的产物，而且整个阶级利益和目标的一致性使得政策不可能变化太大；第二，决策的渐进性也是由技术上的困难造成的，因为由于决策时间、费用和决策者能力的限制，决策不可能等到得出最优决策时才开始行动，决策只能是“修修补补”；第三，决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的，因为任何一项新决策都无法回避现行决策，现行决策花费了一定的人力和财力，同时是多方妥协的产物，颠覆性的改变会带来决策相关者的[3]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社[M]，2004年第二版，第247页

　而且，他还提出了渐进决策的原则，被看成是渐进决策的核心，它们分别是：按部就班原则、积小变为大变原则、稳中求变原则，这三个原则共同构成了渐进决策的基本架构，共同定义了渐进决策的内涵。

　（三）渐进决策的优点和局限

　在对渐进决策的背景以及内容的了解之后，就是渐进决策的优缺点，在作者看来，渐进决策有以下几个方面的优点[4]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社[M]，2004年第二版，第242页

　[4]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社[M]，2004年第二版，第242页

　不过，渐进决策在拥有正面评价的同时，也不可避免的呈现出局限性。这主要体现在两个方面：一是，保守性，渐进决策满足的政策环境是变化不大和稳定的环境，并且保证现行政策是总体来说是可行的或者总的政策方向是正确的，当面临社会条件发生突变时，或者原来的政策已经彻底不适用时，“渐进决策模式论者所主张的修正和缓行就起不到它的作用，有时会对社会的分配变革起阻碍作用。”[5]胡象明：《公共部门决策的理论与方法》，高等教育出版社[M]，2007年第2版，第77页

　[5]胡象明：《公共部门决策的理论与方法》，高等教育出版社[M]，2007年第2版，第77页

　二、我国决策的背景环境

　有关西方的决策模式有很多种，对于决策模式的选择必须从实际的政策环境出发，从公共部门的特点出发，从我国政治、经济制度和国情出发选择具体的决策模式。以下几点是我们判断决策模式的背景环境。

　（一）我国的改革基本思路或者基调

　我国从改革开放以来，实行的是渐进式的改革策略，“摸着石头过河”成为我国政治行政、经济体制改革基本思路和基调最生动形象的表述。我国建国后特别是57年后的20年时间里，严重脱离现实生产力和生活条件的约束而进行的政治群众运动、“超英赶美”跑步进入共产主义的错误口号以及后来的“大跃进”、“文化大革命”。这些错误盲目的决策造成了“国民经济比例失调，社会生活受到影响”，“促成了长达十年之久的‘文革’内乱”。“与上述实例相反，采取渐进决策方式，却能使社会得到平稳长足的发展。”[6

　[6]李珍刚：论渐进决策在我国社会改革中的作用，华中师范大学学报(哲社版)，1992年第1期

　这种渐进式的改革其实与我国的国体的发展和走向密切相关的。首先，这种改革方式与我国改革开放“是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力（邓小平语）”这样的目标极为吻合，正是因为这样的目标才使我国的各方面改革是循序渐进的过程。其次，“从传统的计划经济体制转向市场经济体制，建设有中国特色的社会主义，面临着许多前所未有的挑战与机遇、困难与希望，关键是要处理好改革、发展、稳定的关系，在稳定的前提下积极推进改革，努力实现发展的目标。”[7]夏海：渐进决策与中国政府机构改革，国家行政学院学报，2000年第2期最后，这种决策方式也与我国社会主义建设没有先行借鉴有关，鉴于苏联已经解体，我国成为为数不多的社会主义国家，而且还是“老大哥”，因而，没有先行借鉴的中国在社会主义发展的道路上必然要采取渐进式的[7]夏海：渐进决策与中国政府机构改革，国家行政学院学报，2000年第2期

　（二）我国现实决策环境和问题的复杂性

　我国是世界第三大国家，也是人口最多的国家，因而我国即使是一个很小的问题，也因为“乘法原则”会变成很大的问题。同时，我国是一个“官”文化和封建文化都还在影响的国家，各种不讲法制和程序约束、讲关系人情的情况时有发生，而且因为这种文化的延伸和人口地域因素的影响而加重，同时，因为其他一些因素，如个人和部门利益，使决策实施走样或受阻，从而得不到意想的效果。

　而且，进入二十一世界后，“信息技术在管理中的广泛运用、人口膨胀、环境污染、教育发展、国际政治经济新秩序的形成和国家间关系的变化等一系列新的社会因素的出现，正在极大地改变着政府决策的生态环境[8]赵成根：论渐进决策模式的有效性，社会科学，1998年第5期”，使得政府面临的问题也日益复杂，任何想“一次性

　[8]赵成根：论渐进决策模式的有效性，社会科学，1998年第5期

　（三）逐渐兴起的共同治理需求

　逐渐兴起的公共治理需求也是渐进式决策成为我国需要重点关注的原因。来自公民、私营企业和第三方组织，还有行会、媒体以及其他主体的利益诉求成为利益关系复杂的、需要协商从长计议的现实约束。

　近些年来，随着媒体的逐步发展以及网络的普及，公民参与决策的诉求日益凸显，任何政策妄图不顾公民的需求、意见都变成不现实的事情。正如林德布罗姆所言，渐进式的改革是与民主政治分不开的，各方利益集团的相互妥协成为渐进式改革的最大实情之一。因此，我国公民需求和权力政治意识的崛起成为我国发展民主的重要力量，也成为促使我国采取渐进决策的背景条件。而且，随着我国私营企业、非营利组织的发展，以及行会媒体的逐步兴起，我国必然成为多元利益主体并存的社会，各种利益的不同和协调必将促使我国的现实问题需要一步一步进行。

　（四）政府决策的基本特点

　政府作为公共部门，其决策会呈现出与私营企业不同的特征，无法像私营企业那般频繁地使用理性决策或者有限理性决策。具体特点有如下几个方面：第一，从政府决策的内容上看，公共部门决策的内容具有广泛性、宏观性，它涉及政治、经济、外交、文化、环境、体育、公共服务等各个方面的内容，而且这些方面的具体问题都会非常复杂，无法在短时间内解决；第二，从公共部门决策的环境看，公共部门的环境是十分复杂的，他不仅要受到内部各部门利益主体的约束，还要受到各外部利益主体、问题和环境的约束，甚至国际环境的复杂也使得我国的问题以及问题的解决不得不考虑国内以及国外的环境制约；第三，从决策能力方面看，相对于决策内容以及外部环境，政府主体的决策能力相对来说显现有限甚至是不足；第四，从政府决策所必须花费的各种资源来看，政府的决策需要一定的人、财、物和时间，政府在决策是需要花费时间来收集并处理各种复杂信息，而这种时间会受到问题解决有效时间和政府时间的限制。而且，解决问题需要的经费和人才都会制约政府的决策。这些因素的共同制约构成了政府决策采取渐进模式的重要背景因素。

　三、决策模式及其对我国行政管理的借鉴意义

　对于各种决策模式，其主要的或者是西方决策历史上占据主导地位的决策模式是理性决策模式、有限理性决策模式，还有就是林德布罗姆的渐进决策模式。对于决策模式的选择具体来说要与客观现实和决策的问题进行，但是，在我国总的政府决策下需要有主导的决策模式，或者决策的基本模式。

　（一）决策模式选择遵循的基本原则

　我国问题的多样性、复杂性共同决定了我国政府决策模式的使用方面必然要采取多样化的决策模式和方法。如何选定符合具体问题的决策模式应该遵循以下基本原则。

　第一，决策内容与决策模式相统一的原则。政府的决策模式选择必须要与具体决策内容相一致，政府决策主体针对具体问题选择是理性分析，还是渐进决策理论，运用定量分析，还是定性分析。决策内容涉及到政治、经济、科技、环境的各个方面，其内容的不同就需要不同的知识以及不同类型的决策模式。因此，这就要求政府在进行决策模式和方法的选择时对决策内容进行反复分析，根据决策的内容、特点、性质以及是否量化多方面进行分析。

　第二，主导决策模式原则。决策的主导模式决定了一项决策或者政府整个决策活动所采用的基本决策，它规定了决策所采用的基本方法、进行的基本程序，它决定了政府决策时的基调，甚至从整个政府活动和政府改革来看，它的选择决定了整个政府乃至国家在决策和其他活动方面的基调。主导决策模式给某项具体决策或者整个决策活动定立了一方基本方向和步伐，它使得政府的决策活动有了一个总的指导。

　第三，决策模式互补原则。其实多元的决策模式没有绝对的对立性，相反呈现出一定的互补特征，在政府决策时采用多元的决策模式、方法和技术更加有利于问题的解决。从这点来看，决策模式的互补优势正好弥补了林德布罗姆渐进决策的缺陷或者有效性。

　（二）我国基本决策模式

　政府的基本模式是指，在政府决策过程中占主导地位的决策模式，也可以称为政府决策的主导模式，对于这种主导模式的选择所进行的依据应该包括上述决策模式选择的基本原则以及我国决策的背景环境。在这样一种约束下，我国政府应该把林德布罗姆的渐进决策作为基本决策模式，作为我国政府进行决策以及行政、政治体制改革的基本步调并指导每一个决策实践。

　这种基本决策模式并不要求对每一项决策问题都进行严格的定量分析，也不要求每一项决策在开始时就有明确的目标和总的决策方案，它不求把问题一下就解决，而是积小为大，把其看成一个长期决策和努力的过程。正如邓小平所言，“我们的方针是：胆子要大，步子要稳。走一步，看一步，我们的政策是坚定不移的，不会动摇的，一直要干下去，重要的是走一段就要总结经验。”[

　[9]邓小平文选第3卷，人民出版社，1993年版，第113页

　不过，在确定并贯彻实施渐进决策的基本决策模式之时也并不能排除其他模式的选择，而且，必须在具体的决策中把握以下几点：一，由于决策问题和决策环境的多样性和复杂性，决策模式的选择在定好基本决策模式的基础上灵活选择其他不同类型的决策模式；二，渐进决策过程中所走的一系列“小步”应该尽量地采用更为科学的理性决策方法，以此做好每一小步的决策；三，在整个渐进决策系统中不可能随时做到定量分析或者其他分析方法，但是，这种运用现代科学、的分析技术的理念，如定量分析、预测技术、咨询方法、模拟方法，却应贯穿决策始终，成为修正渐进决策局限性以及形成优势互补的多元决策集合。

　（三）基本决策模式的实际运用

　这种以渐进决策模式为基本模式的观点和实践给我国带来了巨大发展，这种发展不仅是经济上的，还包括政治上、文化上、环境方面等等。三十余年的改革开放实践成就了我国的经济奇迹，国际地位逐步提升，人民生活水平得到提高，政治和法治也逐步完善，也使我国的马克思主义中国化走上了新的正确的轨道，形成了独具特色的社会主义理论，指导着实践的发展。

　回忆过往，我们不难发现我国的政治、行政以及经济体制的改革无不是以渐进的方式进行，市场逐步开放，制度逐步完善，政府逐步改革，法制逐步健全，都是渐进的过程。这是因为我国的问题是多方面的、长期性的、相互影响的。欲求整个国家的快速进步，彻底解决问题，或者某个大的方面突飞猛进都是不可能的，都是需要时间和不间断实践的综合运用。

　中国对于林德布罗姆渐进决策理论的借鉴意义，就是要在渐进决策模式为基本模式的指导下，在渐进发展和改革思想的引领下，坚持党的领导，坚持“一个中心，两个基本点”，一步一步发展我国的各个方面，追求持续的进步。

　四、总结

　林德布罗姆的渐进决策理论提出已经有约六十年的历史，但其基本思想并没有过时，不仅成为西方政府决策模式的优选，也成为我国改革发展以及政府决策的基础性选择。正反两面的实践证明其理论思想在中国的适用性和重要作用，而且，在未来，其思想也必将为我国的发展来带巨大作用，帮助我国发展。